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Consultations citoyennes : les Européens sont-ils prêts pour une citoyenneté démoï-cratique ?

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Avec les consultations citoyennes dans toute l’Europe cette année, les Européens sont et peuvent-ils devenir des citoyens démoï-cratiques (non pas issus d’un seul demos mais de plusieurs demoï) pour pleinement participer à la politique européenne, s’interroge Achim Hurrelmann ?

L’enjeu cognitif des connaissances démoï-cratiques institutionnelles des Européens

La démocratie exige un ordre institutionnel qui impose des exigences cognitives significatives aux citoyens. Afin de participer efficacement aux consultations citoyennes, ils doivent comprendre le caractère fondamental de l’UE en tant que système de compétences partagées. Ils doivent être conscients que les États membres ne sont plus omnipotents mais que l’UE n’est pas non plus omni-compétente. Les citoyens qui ne possèdent pas cette connaissance seront limités dans leur capacité à participer.

Les études d’opinion montrent, au niveau le plus abstrait, que la majorité des citoyens européens est consciente du fait que les compétences politiques sont désormais partagées entre l’UE et ses États membres. La plupart des Européens sont également en mesure d’exprimer des opinions différenciées sur l’opportunité de la participation de l’UE dans différents domaines politiques. Cependant, les connaissances sur les institutions et les politiques au niveau de l’UE sont encore trop limitées.

Une raison de ces déficits de connaissances est probablement l’engagement limité de nombreux citoyens dans la politique de l’UE. La politique de l’UE est beaucoup moins souvent discutée que la politique intérieure dans les débats politiques entre citoyens.

Ces déficits de connaissances façonnent également la perception des citoyens de la démocratie dans l’UE. Le faible niveau de connaissance s’accompagne souvent d’une indifférence généralisée à l’égard des affaires européennes. Dans les discours citoyens, le « déficit démocratique » de l’UE n’est généralement pas défini en termes institutionnels (par exemple, en soulignant le pouvoir limité des Parlement européen), mais plutôt exprimé comme une perception fondamentale de la privation de droits de la politique européenne : le sentiment d’être dirigé par une organisation dont on sait trop peu, et qui semble éloignée et inaccessible.

L’enjeu affectif des identités démoï-cratiques collectives européennes

La multiplicité des canaux démocratiques – et l’exercice des consultations citoyenne en particulier – exige que les Européens puissent adopter une variété de perspectives et puissent passer d’un rôle à un autre selon sur les opportunités participatives.

En d’autres termes, les citoyens doivent posséder et être capables de naviguer dans des identités multiples et flexibles. Cela n’exige pas une prédominance des identités européennes par rapport aux autres, mais exige que « l’Europe » ait une certaine signification pour les Européens et qu’ils possèdent une curiosité éclairée qui motive la participation. Si de telles orientations affectives n’existent pas, les Européens seront incapables d’exercer leurs pleins droits démocratiques et n’utiliseront pas toutes les opportunités de contribution démocratique.

Les études d’opinion publique révèlent que les citoyens européens peuvent, en principe, être en relation avec plusieurs niveaux politiques en même temps. Ce qui est préoccupant du point de vue de la démoï-cracie, c’est évidemment le nombre important de citoyens dans tous les Etats membres qui se définissent uniquement par leur nationalité. Il est en effet douteux que les citoyens ayant des identités nationales aussi exclusives aient la motivation et la « curiosité éclairée » pour utiliser davantage des opportunités de participation européenne.

Les identités collectives ne sont pas immuables, mais plutôt sensibles aux déclencheurs situationnels. Si les identités nationales exclusives de la population de l’UE constituent un obstacle important à la mobilisation dans l’UE, il n’est pas inconcevable que les composantes identitaires européennes soient « éveillées » même parmi les citoyens qui s’identifient uniquement à leur État membre. Cela nécessite toutefois un déclenchement actif par le biais de discours sur l’identité, de campagnes d’éducation civique, de sensibilisation active par le biais de relais d’opinion, de médiatisation intense et durable, etc.

À l’heure actuelle, il semble raisonnable de conclure qu’une part importante de la population de l’UE ne possède pas les types d’identités multiples et flexibles nécessaires pour en faire des utilisateurs compétents de tous leurs droits démocratiques dans un système européen multi-niveaux et multi-centrique.

Les qualités démoï-cratiques des Européens, le défi des consultations citoyennes européennes

Pour réussir en pratique les consultations citoyennes européennes, il faut non seulement prendre en compte la conception institutionnelle du dispositif, mais surtout les qualités que les Européens doivent posséder – les compétences cognitives et les motivations affectives – pour participer pleinement et efficacement en tant que citoyens démoï-cratiques.

Ces qualités ne sont pas aujourd’hui largement partagées dans la société. Il n’est pas inconcevable que cela puisse changer à moyen et à long terme : les citoyens de l’UE sont clairement conscients que la politique européenne se déroule désormais dans un cadre multi-niveaux et multicentrique, et beaucoup cherchent à adapter leurs modes de pensée et d’action politiques à ces réalités. Néanmoins, la prise de décision multi-niveaux et multi-centriques est perçue par un grand nombre de citoyens avec une anxiété considérable, alimentée par des perceptions de leur propre incompétence face à la complexité du système.

Les inégalités participatives fondées sur des facteurs cognitifs ou affectifs existantes risquent d’entraîner la démobilisation et de réduire considérablement la portée potentielle. En d’autres termes, si les exigences de la citoyenneté démocratique ne sont pas satisfaites, la mise en place des consultations citoyennes risquent de rendre plus sévères les inégalités participatives dans la société européenne. Les citoyens ayant une meilleure connaissance du système politique européen à niveaux multiples et multicentriques et des identités plus diverses et plus flexibles auraient plus d’opportunités participatives que d’autres, et les décideurs seraient principalement responsables devant eux.

Au total, les consultations citoyennes européennes, sans démarche antérieure ou parallèle de sensibilisation, de médiatisation et d’éducation civique, menacent d’accentuer davantage les inégalités participatives déjà existantes parmi les citoyens européens.

Comment développer la participation citoyenne avec l’Union européenne ?

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Au-delà des élections, la participation citoyenne permet de responsabiliser les citoyens et de les laisser jouer un rôle essentiel en influençant davantage l’UE dans la prise de décision, contribuant ainsi à renforcer la confiance et la légitimité. Comment intégrer la participation citoyenne tout au long du cycle d’élaboration des politiques publiques en dépassant le seul « moment de la consultation » ?

Faire mieux et plus : la participation comme projet de transformation

Pour le think tank, The Democratic Society, auteur d’un rapport « Developing a model for Open Goverment in the EU », la participation des citoyens doit insuffler au sein des institutions européennes un esprit d’ouverture afin que les gens aient l’envie et se sentent capables de s’impliquer dans les décisions qui affectent leur vie.

participation_citoyenne_UE_democratic_societyAméliorer la participation aux décisions de l’UE ne consiste pas à seulement à ouvrir de nouveaux canaux, mais aussi à modifier les perspectives et les compétences des fonctionnaires européens afin de garantir la réalisation de formes efficaces d’engagement. Un changement de culture et de valeurs est nécessaire ainsi que des méthodes justes, et l’engagement du leadership sont essentiels pour que ces changements se produisent.

Améliorer la participation aux décisions de l’UE ne repose pas uniquement sur une sorte de « réseau des réseaux » piloté depuis Bruxelles mais aussi sur une collaboration avec les organisations de la société civile sur le terrain dans les États membres pour élargir la portée et les opportunités de participation des citoyens à la prise de décision.

Améliorer la participation aux décisions de l’UE ne se limite pas à une sorte de promotion pour faire connaître les opportunités mais aussi à soutenir les citoyens en tant que participants, afin d’accroître ceux qui peuvent découvrir et participer aux opportunités existantes.

Les opportunités de s’engager doivent être significatives pour les citoyens pour éviter toute lassitude liée à la multiplication de consultations alibi. La communication doit être moins axée sur la procédure et les processus et être plus facile à comprendre pour ceux qui ne sont pas ancrés dans les processus de l’UE.

Avant le commencement et après la fin : la participation comme stratégie de gouvernance

Encourager la participation des citoyens à la formulation de stratégies avant de prendre en compte les politiques détaillées doit faire l’objet d’un apprentissage tant au sein des institutions européennes qu’auprès des citoyens peu au fait des répartitions de compétences entre l’UE et les Etats-membres, comme on le constate avec les nombreuses initiatives citoyennes européennes irrecevables.

Encourager la participation des citoyens à la formulation de priorités peut se bâtir sur la base de plateforme telle que Futurium développée par la DG CONNECT et utilisée autour d’une approche Policy Making 3.0. Les gens peuvent y travailler ensemble grâce à des pages en ligne éditées en collaboration, afin d’identifier les tendances à long terme et de tracer des visions possibles et souhaitables pour l’avenir. Ils peuvent ensuite voter sur la probabilité et l’opportunité de différents scénarios et explorer les réponses politiques liées. Enfin, les jeux de rôle à grande échelle sont utilisés pour simuler les réponses possibles de ceux qui peuvent être affectés par les politiques.

Encourager la participation des citoyens à la formulation de politiques publiques doit permettre de clore la boucle et de poursuivre la conversation en montrant les résultats de la participation des personnes, en s’assurant qu’elles se sentent entendues même si leurs suggestions n’ont pas été toutes prises en compte, et en s’assurant qu’elles sont encouragées à rester impliquées, afin d’accroître le nombre de citoyens participants aux conversations politiques de l’UE et de renforcer la confiance entre les citoyens et les institutions de l’UE.

Faire des progrès dans la participation citoyenne implique de développer des cultures organisationnelles d’engagement et d’ouverture, de construire des réseaux qui créent des voies plus larges pour les citoyens, et de mettre en place des structures politiques et des processus qui impliquent l’engagement du public avant le début et après la fin du moment de la consultation.

Pourquoi la communication institutionnelle européenne est en train de s’éteindre ?

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A bas bruit, plusieurs signaux faibles pointent dans la même direction, vers une communication institutionnelle des institutions européennes, celle qui s’intéresse aux valeurs et au projet global, en voie de disparaître. Pourquoi ?

La communication « corporate » de la Commission européenne phagocytée par les politiques

Entre l’échec relatif de la campagne publicitaire vendue en lieu et place d’une véritable communication corporate et la multiplication des dialogues citoyens en lieu et place d’une véritable stratégie, à force de jouer à faire et défaire, le jouet s’est cassé ; la communication institutionnelle, la vraie, de la Commission européenne n’est plus audible.

Songeons aux régressions autour de la plupart des missions essentielles normalement confiées à la communication institutionnelle, aujourd’hui dépossédée, au profit d’une communication plus politique, davantage incarnée mais plus court-termiste et risquée :

  • La définition de l’identité de la Commission européenne n’est plus entre les mains de l’institution mais davantage portée à bout de bras par Juncker et son entourage proche ;
  • Le développement de l’image auprès des différents publics est davantage conditionné par la visibilité des principales têtes d’affiche du collège des Commissaires que par la notoriété des programmes et actions portés par l’institution ;
  • La défense de la réputation, là encore, s’est ramassée autour de quelques porte-parole démonétisés auprès des journalistes.

Au total, c’est tout le cœur de la communication institutionnelle, qui repose normalement sur des stratégies relationnelles dynamiques et constructives, entre les publics internes et externes, qui est défaillant.

Sachons que la spirale est malheureusement connue. Lors de son mandat avec la responsabilité de la communication, Viviane Reding n’a cessé d’associer communication et citoyenneté, un enjeu lié à son portefeuille de la Justice et des Libertés fondamentales, au point d’asphyxier toute autre forme de communication au sein de l’institution que celle conçue et délivrée auprès des citoyens. Le même schéma se reproduit, mais dorénavant avec Juncker, le président, qui en prenant en charge la communication, n’a cessé de présidentialiser tous les sujets traités par la DG COMM au point de sonner le glas de la communication institutionnelle, nécessairement plus discrète, plus besogneuse, mais au final plus soutenable et durable.

La chute de la maison Juncker devra être l’occasion de réinterroger les choix initiaux et les dérives constatées pour corriger une communication devenue trop verrouillée et top-down.

Ryan Heath de Politico Europe estime dans un podcast pour ESharp que la communication de la Commission européenne s’est améliorée, notamment la communication visuelle mieux illustrée et chiffrée même si la communication politique, plus (trop ?) présente est source de frustration pour les journalistes (et les autres publics !).

En somme, la communication de la Commission européenne doit élargir sa « licence to operate » en se rendant là où les conversations se déroulent, notamment dans les espaces publics nationaux tout en en intégrant davantage les publics. Seule une communication véritablement construire avec et pour les publics parviendra à convaincre.

La communication institutionnelle du Parlement européen aspirée par les élections

Autre institution, même interrogation. En effet, les prochaines élections européennes seront l’occasion d’une profonde transformation pour la communication du Parlement européen. En lieu et place de la traditionnelle campagne institutionnelle neutre et pédagogique d’incitation à participer au vote, destiné à convaincre les citoyens de se rendre aux urnes, la future démarche du Parlement européen, approuvé par son Bureau politique sera fort différente. L’institution s’est engagée sur la voie d’une communication plus partisane et pro-intégrationniste.

Sylvie Guillaume, Vice-Présidente du Parlement européen, justement en charge de la communication, explique lors d’une table ronde organisée par Touteleurope sur « Comment parler d’Europe ? » que « la communication du Parlement européen doit sortir de l’indistinction par rapport aux autres institutions européennes ».

La production des slogans et messages de la communication à l’occasion des élections seront rapatriés en interne et les groupes politiques y seront associés. Enfin, « la fonction majoritaire ira vers un message englobant », manière de dire que la campagne reflétera davantage la vision pro-européenne, partagée par les principales forces politiques.

Pourtant, la communication institutionnelle du Parlement européen serait indispensable pour parvenir à la fois à simplifier certains messages qui sont trop complexifiés, sur les actions et bienfaits de l’UE tout en parvenant à complexifier certains messages qui sont très simplifiés, en particulier sur les acteurs qui bloquent ou facilitent les dossiers européens.

Au total, il semble que les institutions européennes semblent faire le deuil de leur communication institutionnelle, sans doute convaincue à force d’avoir entendu qu’aucune institution n’était bonne pour parler au grand public. Mais, il est somme toute paradoxal de se laisser convaincre de guerre lasse par une idée reçue qui tourne en boucle. La communication institutionnelle européenne, la vraie, non dépossédée par la politique, mérite mieux ; et vite.

Dialogues citoyens de l’UE : vers un crowd-brainstorming européen inspiré des startups ?

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A l’instar de Monsieur Jourdain qui apprend qu’il dit de la prose depuis longtemps sans le savoir dans le Bourgois gentilhomme de Molière, la Commission européenne aurait tout intérêt à s’inspirer de la communication des startups afin de tenter de booster la démarche des consultations citoyennes en vue des prochaines élections européennes pour en faire un véritable crowd-brainstorming européen…

Le dialogue citoyen en tant que « proof of concept » : de la simple idée à la démonstration à grande échelle

Tentons de réécrire l’histoire à l’aune de ce regard issu de l’écosystème des startupers. Dans le monde des startups, le « Proof of concept », i.e. POF c’est le graal des jeunes entrepreneurs : trouver une idée, qui sera testée grandeur nature pour en évaluer sa pertinence. La seule preuve du succès, c’est que ça marche !

D’abord, c’est assez bateau, il s’agit d’analyser les besoins pour répondre aux attentes. En l’occurrence, face au problème de l’abstention, la Commission européenne est convaincue que les citoyens seront d’autant plus motivés à voter aux élections européennes qu’ils auront pu s’exprimer et participer aux débats sur l’avenir de l’Europe.

Ensuite, il faut développer un « Minimum Viable Product » – une sorte de démonstration minimaliste « good enough » pour le marché. En ce sens, le format des dialogues citoyens est devenu, ni plus, ni moins pour la Commission européenne « un outil essentiel pour faire entendre de nouvelles voix au sein du débat sur l’avenir de l’Union ». De l’Année européenne des citoyens en 2013, au Livre blanc sur la réflexion pour l’avenir de l’Europe et maintenant aux consultations citoyennes européennes, la Commission européenne est parvenue à réassortir son « POF » qui s’est bon an mal an adapté au fil du temps.

Enfin, il convient de démontrer avec des indicateurs de performance adaptés que la démonstration concrète est suffisamment robuste et convaincante. En la matière, la Commission européenne s’y essaie sans totalement convaincre sur ses chiffres. Sur la base de 478 débats publics interactifs depuis janvier 2015 et 88 000 participants, l’extrapolation du retentissement médiatique potentiel à 175 millions de personnes semble quelque peu disproportionnée.

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La stratégie de « growth hacking » ou comment engager et démultiplier

Tout d’abord, la Commission européenne ne sera pas insensible à l’état d’esprit du growth hacking des startups qui consiste à faire feu de tout bois, à viser la « scalabilité », le déploiement à grande échelle le plus rapidement… dans un environnement contraint en termes de ressources humaines et budgétaires. Du coup, la Commission européenne devrait adopter l’état d’esprit « hackeur » qui vise à compenser la maigreur des moyens, voire l’absence de budget d’achat média par l’imagination, la créativité, le système D – autrement dit, à détourner les moyens de communication traditionnels, en utilisant des moyens non conventionnels.

Ensuite, la Commission européenne devrait adopter l’attitude empathique du growth hacking qui consiste à se mettre à la place du public afin de comprendre ce qu’il veut, ce qu’il ne veut pas, ce qu’il fait, ce qu’il ne fait pas. Viser la conversion des publics, c’est-à-dire le passage à l’acte, l’engagement est au cœur d’une démarche de growth hacking. Là encore, la Commission européenne semble en avoir pris conscience en affirmant : « Plus ces discussions seront solidement ancrées dans l’information, le débat et la participation des citoyens et de la société civile dans les États membres, plus les résultats seront fructueux ».

Enfin, la Commission européenne doit capitaliser sur toutes les bonnes volontés pour coaliser des partenaires, obtenir la conviction des parties prenantes, seule possibilité pour débloquer des moyens ainsi que le font les startups qui parviennent à lever des fonds en convaincant des investisseurs.

Sous cet angle, il faut comprendre la démarche que l’on pourrait qualifier de maoïste « que 500 fleurs s’épanouissent » avec l’organisation d’ici mai 2019 de 500 événements supplémentaires. Mais surtout, dans son communiqué, la Commission « salue aussi les initiatives des États membres qui organisent leurs propres conversations nationales avec les citoyens sur l’avenir de l’Europe ».

Vers un crowd-brainstorming européen

Quoique confusément, se dégage une stratégie de démultiplication entre toutes les initiatives pour animer un vaste débat public sur l’avenir de l’Europe, où la Commission européenne se positionne en catalyseur des initiatives :

  • En Irlande, depuis novembre 2017, la campagne « Your future. Your Europe. » vise à susciter un débat public sur l’avenir de l’Europe ;
  • En Suède, des forums consultatifs thématiques organisés pour chaque document de réflexion lié au livre blanc de la Commission européenne sur l’avenir de l’Europe visent à mieux faire connaître l’Union et à améliorer la consultation des parties prenantes ;
  • En Bulgarie, une série de dialogues avec les citoyens sur l’avenir de l’Europe dans le cadre de la présidence du Conseil de l’Union européenne au cours du premier semestre 2018 ;
  • Last but not least, sur la base d’une proposition française, des consultations des citoyens sur l’avenir de l’Europe seront organisés dans pas moins de 23 États membres.

Au total, suivant un état d’esprit adaptatif très « startup », la Commission européenne concède que « la structure adéquate d’un tel processus variera d’un État membre à l’autre : le débat pourra avoir lieu isolément, sur une base collective entre États membres participants ou dans un cadre soutenu par les institutions européennes ».

En résumé, si l’innovation autour d’un crowd-brainstorming européen s’impose pour réfléchir à l’avenir européen, l’abstention pourrait être battue aux prochaines élections au Parlement européen.

Consultations citoyennes européennes : quelle communication pour libérer la parole sur l’Europe ?

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Inspirée de l’idée chère à Jurgen Habermas d’espace public européen, les consultations citoyennes européennes participent d’une délibération reposant sur la mise en commun des paroles citoyennes dans un débat contradictoire. Belle idée, effectivement. Mais, concrètement, comment parvenir à libérer la parole sur l’Europe largement mise sous le boisseau depuis l’échec du projet de Constitution pour l’Europe ?

Incarnation : une représentation incarnée des enjeux de l’Europe via des ambassadeurs européens

Première étape pour libérer la parole des Européens, il faut pouvoir porter les arguments et les visions de l’Europe, faire la pédagogie des projets. En somme, il faut créer un désir d’avenir qui soit porté dans la société et les médias.

Cette évidence doit être l’occasion de sortir des sentiers battus et des figures éculées de l’Europe et se traduire donc par de nouvelles personnalités représentatives de l’Union européenne qui agiraient en tant qu’ambassadeurs européens, de figures médiatiques, susceptibles d’intervenir dans les médias traditionnels/audiovisuels pour présenter les consultations démocratiques et encourager les gens à y participer.

Pour le rapport de l’Assemblée nationale « Conventions démocratiques de refondation de l’Europe : comment libérer la parole ? », « proposer « à des personnalités culturelles et sportives célèbres de devenir des ambassadeurs de l’Union » » permettrait « d’assurer un fort retentissement aux conventions tout en encourageant les citoyens à y participer, sans en faire un événement gouvernemental et de symboliser la prise en main par la société civile de ces événements ».

Labellisation : une discussion organisée via des événements labélisés

Deuxième étape pour libérer la parole de la majorité silencieuse, en particulier des indécis, des modérés et de tous les publics occasionnels de la cause européenne, il s’agit d’assurer une présence sur le terrain aussi large que possible pour faire en sorte que se rencontrent les sachants et les non-sachants.

Cette nécessité vise à recréer des liens entre les individus, assurer une meilleure écoute et prise en compte des réalités individuelles au-delà des arguments fédéralistes ou souverainistes et créer in fine une participation sans filtre, sans biais et sans tabou.

Au-delà de la représentativité des opinions qui participe immanquablement à renforcer la légitimité de la démarche dans son ensemble, une large consultation du public, en particulier celui qui se désintéresse de l’Union européenne, doit viser in fine la reconquête des abstentionnistes des élections européennes, tant par indifférence que par méconnaissance.

Là encore, le rapport parlementaire imagine une double démarche consistant à appuyer les événements correspondant à la méthodologie spécifique à la consultations démocratiques européennes par des divers événements populaires labellisés « à l’instar de concerts, d’événements sportifs, de rencontres entre étudiants ou encore de salons littéraires », de nuits blanches, de festivals, voire de commémorations d’événements historiques (…) afin de mobiliser le grand public et de démontrer in vivo la dimension européenne

Démultiplication : une réappropriation massive via une plateforme numérique et les réseaux sociaux

Troisième étape, le relais et l’amplification en ligne doit permettre d’assurer une démultiplication, une pollinisation positive – un good buzz – en mettant les technologies numériques, et en particulier les réseaux sociaux, au service de la diffusion et de la réappropriation massive du très grand public.

Les relais numériques peuvent permettre à moindre coût de consulter une masse critique de citoyens européens pour faire émerger une opinion représentative à condition de lutter contre plusieurs limites : éviter les effets liés au design de la plateforme, les biais d’interface et d’interaction, lutter contre la fracture numérique et surmonter l’appréhension devant la complexité des politiques européennes.

Au total, les défis pour libérer la parole et canaliser ses formes d’expression sont nombreux. Les fondamentaux d’une communication reposent sur une réelle incarnation, des événements populaires et une réapparition massive de la part des citoyens.