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Consultations citoyennes européennes : comment se fabrique une opinion publique européenne ?

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Annoncées en fanfare par le candidat Macron, les « conventions démocratiques » sont rattrapées par « le principe de réalité », selon Euractiv, puisque seule une dizaine de pays européens devraient participer à des « consultations citoyennes ». Changement de nom, donc, changement d’ambition, aussi. Néanmoins, demeure l’enjeu de la fabrique d’une opinion publique européenne. Comment fonctionne le recours aux citoyens pour forger une opinion publique ?

L’opinion publique européenne occupe une dimension centrale dans le processus d’intégration et de légitimation européenne depuis les origines

Claudia Sternberg analyse le recours à l’opinion publique dans les discours des institutions européennes sur la légitimité de l’UE depuis les origines et montre que les appels visant à resserrer les liens entre l’UE et « ce que veut le peuple » ne constituent en rien un phénomène nouveau.

Du consensus permissif de l’opinion publique à l’égard de l’intégration européenne jusqu’au milieu des années 1970, à la politisation et polarisation croissantes de l’opinion publique dans le contexte de crise, la quête de légitimité a justifié le recours, quasi systématique, à des instruments de consultation et de participation des citoyens dans tous les domaines d’action publique.

Le défi aujourd’hui est de parvenir à canaliser et concilier des préférences, des intérêts et des identités contradictoires, en reconnaissant ces différences, sans pour autant prétendre les harmoniser.

La relation entre opinion publique et action publique est au cœur d’un processus continu d’accumulation de ressources constitutives d’une capacité de gouvernement. En somme, le recours à l’opinion publique vise à contribuer à rendre l’UE gouvernable.

Les instruments choisis dans la fabrique de l’opinion publique européenne contribuent imparfaitement à la capacité de gouvernement de l’UE

Céline Belot, Laurie Boussaguet et Charlotte Halpern étudient, à partir du choix et de la sélection des instruments de fabrique de l’opinion, leurs effets en termes de gouvernabilité du système politique européen.

Sur la longue durée, l’association des citoyens au projet européen a pu prendre de nombreuses formes, par le biais tant d’enquêtes quantitatives que de sondages délibératifs, destinés à faire « remonter » les idées des citoyens en amont des prises de décision.

panorama_instruments_ fabrique_opinion_publique_européennePanorama des instruments de la fabrique de l’opinion publique européenne (1973-2016)

La fabrique de l’opinion publique européenne représente une forme d’instrumentation aux logiques propres, entre :

  • les Eurobaromètres standards, qui visent à la production et l’accumulation de ressource d’informations ;
  • les Eurobaromètres spéciaux, flashs et qualitatifs, des outils au service du pilotage de l’action publique ;
  • l’autre opinion publique européenne : le recueil de la parole citoyenne dans une logique de prospective et de légitimation du projet européen.

Les choix d’instrumentation des citoyens contribuent à la production et à l’accumulation dans le temps de ressources de gouvernement d’autant plus stratégiques qu’il existe peu de liens directs entre l’UE et les citoyens.

Mais, même les diverses initiatives destinées à associer les citoyens au projet européen dans le cadre du Plan D de la Commission européenne (Démocratie, Dialogue et Débat), n’ont toutefois pas permis de faire émerger une opinion publique européenne matérialisée dans le vote.

L’expérience du Dialogue National pour l’Europe : malgré sa qualité, n’a pas réussi à mobiliser suffisamment les citoyens

Les dernières décennies sont le témoin de nombreuses expériences menées au titre de l’écoute de la parole citoyenne, selon le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur les conventions démocratiques de refondation de l’Europe.

Ainsi par exemple, le Dialogue National pour l’Europe, lancé en France en 1996, sous l’égide de Michel Barnier, alors Secrétaire d’État aux Affaires européennes et organisé pour répondre à un triple objectif : informer les Français sur les questions européennes, recueillir leurs espoirs et leurs craintes face à l’intégration communautaire et en dégager des perspectives sur la place de la France en Europe.

Le rapport parlementaire constate bien que « les enjeux auxquels voulaient s’attaquer ces dialogues citoyens ne sont pas si différents de ceux auxquels le processus des conventions démocratiques souhaite répondre : une absence de sens, alimenté par un manque de participation des citoyens. De plus, outre l’association de la société civile, la campagne informationnelle devait être, dans l’idée de ses promoteurs, une démarche transpartisane déconnectée de toute échéance électorale à venir. Enfin, pour éviter ce qui était encore perçu comme un traumatisme lié à la campagne sur le traité de Maastricht, il s’agissait d’orienter les débats sur l’apport de l’Union européenne au quotidien et de toucher les plus jeunes. »

« Les analyses du CEVIPOF expliquent l’échec partiel de ces Dialogues par des filtres organisationnels et des difficultés sociologiques, ainsi que par l’inadaptation de l’appareil étatique face aux questions européennes. De plus, une grande partie de la campagne s’est appuyée sur le réseau préfectoral pour organiser des conférences après lesquelles les citoyens n’avaient que peu de possibilité de participer aux restitutions. »

Au total, la fabrique une opinion publique européenne, au cœur du projet européen dès l’origine et l’objet d’un activisme de l’UE très diversifié dans ces instruments, sans toutefois parvenir à mobiliser massivement les citoyens achoppe surtout lorsqu’il s’agit de restituer et d’exploiter les résultats. Tant que les priorités de l’UE en termes de politiques publiques ne seront pas liées à l’évolution de préférences des citoyens, qu’il n’y aura ni réactivité démocratique (accountability) ni effets retours (policy-feedbacks), le statut de relation entre opinion publique et politiques publiques européennes restera « compliqué ».

Comment mieux parler d’Europe ? – Regards croisés d’une élue et d’un journaliste

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Dans le cadre des 12èmes Rendez-vous européens de Strasbourg, dont le thème général est « L’heure des choix », une table ronde a été organisée par l’ENA afin de faire débattre une élue locale Anne-Pernelle Richardot, Adjointe au Maire de Strasbourg avec le rédacteur en chef des Dernières Nouvelles d’Alsace Dominique Jung…

Pour combattre ce paradoxe que ceux qui parlent le plus d’Europe sont ceux qui en veulent le moins

Pour Anne-Pernelle Richardot, la perspective des prochaines élections européennes – qui intéressent déjà une majorité d’Européens (cf. la dernière enquête Parlemètre) – doit permettre de mieux parler d’Europe.

Plusieurs recommandations pragmatiques :

  • Poursuivre la politisation de la Commission européenne autour de la campagne entre les Spitzenkandidaten, ces têtes de liste qui se présentent pour prendre la présidence de la Commission européenne ;
  • Dépasser la communication ultra-institutionnelle du Parlement européen, à l’occasion des prochaines élections, afin de combattre le discours anti-européens des populistes
  • S’acclimater à la culture du débat politique au sein de l’UE fait de davantage de concertation et de conciliation ;
  • Sortir de l’indistinction entre les institutions européennes, en s’appuyant sur les parlementaires européens, qui représentent les citoyens pour s’adresser à eux ;
  • Fuir tout langage technocratique qui complexifie la compréhension de l’UE ;
  • Assumer à l’échelle nationale, les décisions collectives prises dans le cadre de l’UE ;
  • Parler d’Europe en simplifiant et en montrant les bénéfices ;
  • Dessiner un projet qui brise la coupure entre les « sachants » – ceux qui bénéficient de la construction européennes – et les autres qui se sentent menacés.

Quoiqu’il en soit, il faudra davantage qu’un redécoupage des circonscriptions européennes (les nouvelles Régions constituant la base idéale) et qu’un grand débat national ouvert, riche et divers tel que les conventions citoyennes européennes pour réconcilier les Français avec l’Europe.

Pour couvrir l’Europe, la hiérarchie de l’information n’est plus liée ni aux frontières, ni aux institutions

Pour le rédacteur en chef des Dernières Nouvelles d’Alsace (DNA), les raisons de la faible présence de l’Europe dans les médias sont multiples :

  • L’Europe est mal aimée, la technicité de l’UE n’explique pas tout, c’est surtout le désamour pour les affaires européennes que nous n’aimons pas en tant que but en soi ;
  • L’Europe avec la chute du Mur de Berlin, la fin du pacte de Varsovie et les élargissements n’a plus d’ennemi, la perception de l’Europe a changé pour devenir le bouc-émissaire ;
  • L’Europe a fait les frais de la crise des migrants.

Résultats, les journalistes, qui ont beaucoup parlé d’Europe et en bien, notamment lors du référendum sur le projet de Constitution pour l’Europe, parlent aujourd’hui moins d’Europe. D’abord, ils ne sont plus autant prescripteurs. Ensuite, ils veulent éviter l’amalgame avec les « élites » qui soutiennent la mondialisation et le libéralisme. Enfin, ils doivent faire leur travail : remonter à contre-courant.

Du coup, comment les DNA couvrent-elles l’Europe ?

Au cœur de la capitale « citoyenne » de l’Europe, un journaliste suit en permanence depuis Strasbourg le Parlement européen, le Conseil de l’Europe et la Cour européenne des droits de l’homme. Avec l’euro-district, l’Europe, c’est aussi un sujet d’aménagement du territoire et d’équipement en services publics.

Plutôt que de suivre l’actualité des institutions européennes avec un correspondant à Bruxelles, ce qui ne correspond pas aux attentes des lecteurs, le choix de la rédaction est de travailler sur la « transfrontalité » avec le soutien de deux correspondants à Berlin.

Les choix éditoriaux vont privilégier l’Europe de la vie quotidienne, de manière pragmatique, pour parler des affaires nationales allemandes, de l’utilité et de l’impact des politiques publiques européennes en France et en Allemagne auprès des citoyens.

De toute façon, mieux parler d’Europe ne peut passer que par une meilleure maîtrise des langues du voisin. La priorité pour être pragmatique et efficace serait d’imposer le trilinguisme dans l’Education nationale.

Au total, les regards croisés d’une élue et d’un journaliste montrent que pour mieux parler d’Europe, il faut décentrer la focale sur Bruxelles, pour se concentrer sur les citoyens.

Elections européennes : quelle stratégie de communication pour le Parlement européen ?

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Dans une note du secrétaire général du Parlement Klaus Welle, obtenue par Politico et prévue à l’agenda aujourd’hui du Bureau du Parlement européen, les contours de la prochaine campagne de communication du Parlement européen pour les prochaines élections européennes…

Un positionnement « au service de la politique » forcément problématique

Dans la note de 10 pages, le process des élections européennes est décomposé en 3 éléments que le Parlement européen tente de distinguer :

  1. La campagne électorale menée par les partis politiques et les candidats ;
  2. La campagne des Spitzenkandidaten, dont il est rappelé que son succès en 2014 a été largement dû à l’action du Parlement européen ;
  3. La campagne de communication institutionnelle du Parlement européen qui est décrite, et là est le problème comme « a background service provider to the political campaigns ».

Il semble que cette hiérarchisation incidente entre les campagnes politiques sur le devant de la scène et la campagne institutionnelle au service de la politique n’a jamais été à ce point assumée par l’institution européenne, qui s’est toujours prévalue de mener une campagne de communication neutre, pédagogique et civique autour des élections européennes, en parallèle et en complément de l’activité politique partisane.

Des messages « en faveur de l’UE » forcément polémique

La note de 10 pages n’y va pas sans détour en affirmant que dans sa stratégie de communication, le Parlement européen « should take a clear and unambigious stance in favour of the European Union », soit un Parlement européen adoptant une position claire et sans équivoque en faveur de l’Union européenne ».

Là encore, le pas est franchi entre les campagnes de communication traditionnelles du Parlement européen se fixant comme objectifs l’inscription sur les listes électorales et la participation le jour du scrutin et cette proposition qui plonge l’institution dans le débat sur le projet européen.

Cela se traduit, selon le résumé de Politico Europe comme : « une campagne financée par les contribuables pour dissuader les gens de voter pour les partis eurosceptiques lors des élections européennes de 2019 ».

Maladroitement, la note aborde frontalement la question des messages (pp 5 et 6) en s’inspirant des slogans des dernières campagnes victorieuses : « Make America Great Again » de Trump ou « La France en Marche ! » de Macron pour envisager « For a Europe that protects and empowers », comme si le Parlement européen allait faire campagne en faveur d’une option pro-européenne.

Des public cibles de la campagne forcément discriminants

La note aborde le sujet de l’audience visée par la campagne du Parlement européen en fixant comme cœur de cible « les segments de la population qui voit favorablement l’UE et le PE » mais ne votent pas aux élections européennes, à savoir en particulier une partie des leaders d’opinion, des jeunes et des étudiants.

Quoique justifiées par le « retour sur investissement » et l’impact sur le taux de participation – deux raisons tout à fait légitimes – ne peut-on pas regretter de la part d’un acteur public de segmenter à ce point les électeurs et de négliger une partie des citoyens, à fortiori ceux qui en auraient le plus besoin, mais avec moins de garantie de résultats.

Au total, ce document interne au Parlement européen reflète une position inhabituelle et beaucoup plus sensible quant à sa stratégie de communication, décrite comme « courageuse et innovante » pour les prochaines élections européennes.

Communication des Etats-membres sur l’Europe : que reste-t-il de la Déclaration de Bratislava ?

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En septembre 2016, les chefs d’Etat et de gouvernement se sont prononcés, dans la Déclaration de Bratislava pour une communication plus claire dans son langage, plus honnête quant aux décisions et plus courageuse face aux populistes/extrémistes. Un an après, le Working Party on Information en septembre dernier fait le point sur les meilleures pratiques, les leçons et les voies à suivre…

La présidence semestrielle du Conseil de l’UE : la meilleure occasion de sensibilisation des citoyens à la valeur ajoutée de l’UE

Adoptée au cours de sa présidence semestrielle, la délégation slovaque estime que la Déclaration de Bratislava a délivré un message fort d’une Europe unie, capable d’améliorations et globalement engagée. La très bonne couverture de l’événement et la variété des outils de communication ont évité les risques de désinformation. La Slovaquie a adopté un premier plan national de communication stratégique sur l’Europe dont les principaux objectifs sont d’améliorer la sensibilisation des citoyens via notamment des campagnes dans les médias sociaux et l’engagement du personnel de la Représentation permanente dans l’initiative de l’UE « Back to school ».

Le semestre de la présidence maltaise en 2017 a redynamisé le soutien déjà important de l’UE aux citoyens maltais. La délégation maltaise insiste sur les résultats obtenus en reliant l’agenda de l’UE avec les citoyens à travers une campagne intensive sur les médias sociaux, basée sur un langage simple, transparent et informel. Des efforts sont également déployés à plus long terme pour maintenir l’élan et renforcer la coopération avec les institutions de l’UE. Malte s’est engagée à communiquer sur l’Europe et à renforcer ses liens avec la société civile.

La présidence estonienne actuellement en cours s’est référée à son approche axée sur le citoyen et a également souligné la nécessité de communiquer dans un langage clair. Au cours de son semestre, l’Estonie va renforcer l’utilisation de vidéos et d’infographies destinées à toucher le grand public.

Les partenariats entre les institutions européennes et nationales : la meilleure coopération pour remettre en question les solutions simplistes et définir un nouvel esprit à travers une communication positive et proactive

La délégation française a souligné que la Déclaration de Bratislava exhortait à renouveler l’esprit de partenariat entre les États membres et les institutions. En conséquence, les campagnes de communication pertinentes doivent être parfaitement coordonnées (en France, la coopération interministérielle a été renforcée à cette fin) et menées conjointement et de manière cohérente. Le professionnalisme, l’inclusivité et l’écoute des besoins des citoyens sont cruciaux. La communication devrait être renforcée et centrée sur l’avenir de l’UE, sur des priorités concrètes, en promouvant une Europe moins bureaucratique et davantage axée sur les citoyens.

La délégation italienne a exhorté à trouver les synergies nécessaires pour établir des priorités de communication répondant aux attentes des citoyens. La déclaration de Bratislava, le livre blanc de la Commission et la déclaration de Rome ont montré la voie. L’Italie prépare une stratégie de communication sur deux ans basée sur des connaissances actives et des débats ouverts ciblant les étudiants. Une campagne de communication sur le patrimoine européen positif est également en cours. En outre, l’Italie a souligné l’importance de communiquer sur la dimension sociale de l’UE et de promouvoir une connaissance active de l’UE dans les écoles et à travers les médias sociaux.

La délégation finlandaise a indiqué que la Finlande revoyait régulièrement sa stratégie de communication de l’UE et a souligné que le succès de l’UE dépend fondamentalement de la participation active des citoyens.

Les délégations danoise et néerlandaise soulignent l’utilité de la Déclaration de Bratislava et soulignent la nécessité de mesurer clairement ce qui a été fait, de fixer des objectifs très concrets et de montrer aux citoyens que l’UE peut les atteindre. Les Pays-Bas ont souligné la nécessité de rester concentrés sur l’obtention de résultats concrets.

La délégation tchèque met en œuvre une stratégie de communication pluriannuelle basée sur des priorités annuelles, en coopération avec leurs propres autorités régionales ainsi qu’avec les centres Europe Direct et les ONG. La Convention nationale continue d’être un instrument fort pour débattre largement de la politique tchèque en matière d’UE.

En somme, il serait nécessaire de renforcer les synergies et les partenariats et de rétablir le mécanisme fructueux de priorités communes de communication qui était en place avec la Déclaration de 2008 « Communiquer l’Europe en partenariat ».

Au total, force est de constater que toutes les parties prenantes reconnaissent que des efforts supplémentaires sont nécessaires pour atteindre la finalité première de la Déclaration de Bratislava à savoir mieux communiquer dans un langage qui clarifie et exploite davantage les potentiels de sensibilisation du grand public…

Parlemètre : quel est l’état de l’opinion européenne en vue des prochaines élections européennes ?

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Certes, l’échéance peut encore paraître lointaine, puisque le scrutin européen aura lieu au printemps 2019. Néanmoins, selon le dernier Parlemètre, le sondage réalisé pour le Parlement européen, déjà 55% des Européens déclarent leur intérêt pour ces prochaines élections européennes…

Une « nouvelle normalité » pro-européenne des citoyens

Le Parlemètre 2017 montre une sorte de retour à la normale, après la période de crise. Les citoyens sont de plus en plus conscients que l’UE agit en leur nom dans les domaines qu’ils considèrent comme prioritaires.

Les citoyens estiment ainsi que leur voix est renforcée : 47% des citoyens européens estiment que leur voix compte dans l’UE – c’est le meilleur résultat depuis les élections européennes de 2009.

parlemetre_2017_voix_compteEn outre, le soutien à la construction européenne est également renforcé : 57% des personnes interrogées estiment que l’adhésion à l’UE est une bonne chose pour leur pays –  un quasi retour au niveau d’avant crise. La plupart des répondants de tous les États membres déclarent que l’adhésion à l’UE a profité à leur pays.

parlemetre_2017_benefice_adhesion_UE

Enfin, dernier signe d’optimisme, de plus en plus de citoyens estiment que les choses vont dans la bonne direction dans l’UE.

parlementre_2017_directionCes résultats – s’ils se confirment d’ici le printemps 2019 – seront-ils en mesure de se traduire dans les urnes par une inflexion de la place des partis populistes et eurosceptiques représentés au Parlement européen ?

Une « Europe qui protège » largement consensuelle parmi les citoyens

Dans les discours des responsables politiques européens, la notion d’une « Europe qui protège » a déjà pris une place importante.

Vis-à-vis des priorités de l’UE, cette notion est largement partagée par les Européens qui place le terrorisme, avec 58% des citations, comme la principale menace contre laquelle ils veulent que l’UE offre une protection. La situation économique précaire de nombreux Européens définit les protections suivantes : chômage (43%), pauvreté et exclusion (42%), protection contre les migrations incontrôlées (35%).

parlementre_2017_prioritesVis-à-vis des réalisations de l’UE, les citoyens veulent sauvegarder l’héritage communautaire, tant d’une part, les droits fondamentaux (44%) et la liberté de voyager, de travailler et d’étudier dans l’UE (36%) ; que d’autre part, les réalisations sociales et économiques, à savoir les droits du travail (34%), les pensions adéquates (34%) et le bien-être économique (33%).

Concrètement, les politiques publiques que les Européens attendent du Parlement européen, conformément aux menaces précédemment identifiées, sont principalement et équitablement l’action contre la pauvreté et l’exclusion (41%) ainsi que contre le terrorisme (41%). La lutte contre le chômage des jeunes est le troisième élément le plus cité (31%) en moyenne.

Ces trois thématiques indiquent largement les préoccupations des citoyens européens : ils veulent mener leur vie dans un endroit qui garantit leurs chances économiques et protège leur liberté.

Là encore, ces résultats – qui combinent des attentes multiples de protection – seront-ils repris dans les programmes des principaux partis gouvernementaux qui seront amenés à former une coalition parlementaire ?