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Quel bilan pour la présidence française de l’Union européenne ?

Exercice aussi rituel que les annonces initiales, le bilan – avec un programme déjà bien trop ambitieux pour un exercice très atypique avec les élections en son plein cœur – a été bouleversé par l’imprévu de l’événement majeur de la guerre en Ukraine, comme la précédente PFUE en 2008 avec la Géorgie. Que retenir ?

Des circonstances exceptionnelles favorables au Statesmanship de l’UE sous présidence française

L’Union européenne – comme on le dit trop souvent « qui progresse dans les crises » – aura, pendant ces six derniers mois, clairement cheminée vers davantage de souveraineté européenne tant le champ stratégique aura été élargi par les questions de sanctions (6 packages) de la Russie et d’interdépendance énergétique et alimentaire pour les Européens.

La période aura été marquée notamment par le sommet de Versailles en mars visant à renforcer l’autonomie de l’UE (énergies, matières premières, santé, alimentation, tech & numérique) et par l’adoption de la boussole stratégique en matière d’orientation de sécurité et de défense de l’UE dans un contexte de renforcement de la position de l’OTAN en Europe avec les demandes d’adhésion de la Suède et de la Finlande.

Du côté de l’agenda institutionnel, peuvent être porté au crédit de la présidence semestrielle plusieurs grands dossiers comme l’adoption de la législation phare sur le numérique avec le Digital Market Act et le Digital Services Act ; l’adoption dans la douleur (après un premier échec) de la taxe carbone aux frontières d’un Green Deal dont la route législative sera encore longue et des directives sur les quotas de femmes dans les conseils d’administration et sur un salaire minimum européen sans oublier la présentation par la Commission européen du programme REPowerEU visant l’indépendance des approvisionnements énergétiques via la diversification des partenaires et la construction de nouvelles infrastructures.

Avec le leadership français, le renforcement des capacités européennes, de son Statesmanship, aura globalement été au rendez-vous ; même si les partenaires de la France sont encore loin d’être alignés sur les thèses et les arguments hexagonaux en matière de souveraineté stratégique. La pédagogie autour de l’Union européenne aura été largement articulée autour de l’agression russe contre l’Ukraine et l’adhésion officielle du pays à l’UE.

Des controverses circonstancielles défavorables au Thought-leadership de la France en Europe

La crédibilité des positions françaises n’aura pas permis d’obtenir des avancées décisives sur trois sujets qui seront repris par la future présidence tchèque :

Sur les questions migratoires, les intentions de réforme de l’espace Schengen pour poser un cadre aux situations de crise sanitaire ou lutter contre l’instrumentalisation des flux migratoires par un pays-tiers (comme la Biélorussie avec la Pologne) se sont heurtées à la démission spectaculaire du patron français de l’agence Frontex.

Sur la réforme du pacte de croissance et de stabilité, l’exemplarité légendaire des finances publiques françaises n’en ont pas fait le champion d’un sujet encore en suspens, les esprits ne sont pas encore mûrs pour avancer.

Sur la convocation d’une convention de révision des traités européens sur la base des recommandations de la conférence sur l’avenir de l’Europe, le consensus ne semble pas pour le moment se faire sur les positions défendues par le président de la République. De même, le débat sur l’idée d’une communauté politique européenne pour un élargissement politique immédiat n’a pas vraiment encore pris au sein de la sphère bruxelloise.

Au total, l’ordre du jour prévu a volé en éclats avec l’agression russe de l’Ukraine et la France a tenté de faire avancer son agenda afin que ce nouveau moment critique pour l’unité européenne participe de l’accouchement de l’Union européenne en tant que puissance géopolitique.

Élargissements de l’UE : la communication de moins en moins à la hauteur de l’événement

Dans la vie de la construction européenne, les élargissements successifs sont des événements importants, dont la communication semble de plus en plus diverger. Qu’en est-il exactement ?

Élargissements antérieurs et renforcement du narratif européen

Avec 7 élargissements depuis 1957, l’Union européenne est habituée à accueillir de nouveaux membres qui s’inscrivent toujours dans un récit logique et cohérent qui donne du sens, signifiant à la fois une volonté de crédibiliser le projet d’ensemble et de donner une destination future. D’une certaine manière, les élargissements successifs ont chacun conforté le narratif européen.

Songeons aux élargissements importants :

  • En 1973, la Communauté économique européenne est suffisamment solide pour accueillir des anglosaxons désireux de la rejoindre avec le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark alors qu’ils n’avaient pas été convaincus dès le départ ;
  • En 1986, le choix incarne parfaitement l’ambition d’une collectivité démocratique qui accueille des ex-dictatures d’Europe du Sud avec l’Espagne et le Portugal ;
  • En 1995, l’ouverture renforce le projet de paix avec l’entrée de pays neutres avec l’Autriche, la Finlande et la Suède, ces deux derniers étant d’ailleurs actuellement en train de frapper à la porte de l’OTAN.

L’élargissement, le plus important, en 2004, correspond évidemment à l’unification avec les démocraties d’Europe centrale et orientale, ex-membres forcés du Pacte de Varsovie, qui signe une véritable consolidation du projet continental de l’Union européenne. Malgré les critiques relatives pour l’essentiel à la temporalité de cet élargissement, le principe d’accueillir des peuples ayant souffert pendant la Guerre froide ne pouvait raisonnablement être refusé malgré les conséquences anticipées ou inattendues.

A chaque élargissement jusqu’à présent, les choix historiques de la communauté européenne venaient nourrir et enrichir la vision, les promesses et la symbolique de la construction européenne, confortée à chaque étape, bien que cela n’en fasse pas un projet davantage populaire pour autant.

Élargissements présents et balkanisation du message européen

La machine se grippe avec les États des Balkans après le conflit en ex-Yougoslavie. Dernière péripétie cette semaine avec l’échec des membres de l’Union européenne à pouvoir confirmer officiellement la trajectoire européenne de pays comme la Serbie ou le Monténégro. Et de justesse pour la Macédoine du Nord – après un blocage de dernière limité lié à la chute du gouvernement bulgare – se verra finalement accéder au feu vert pour l’ouverture des négociations d’adhésion, comme l’Albanie tandis que le Kosovo et la Bosnie-Herzégovine restent au point mort. Bref, difficile de s’y retrouver, c’est la balkanisation des candidatures.

L’attente aux portes de l’Union est toujours trop longue et parfois humiliante, puisqu’un des États dans le purgatoire a du quand même changé de nom (Macédoine du Nord). La symbolique pour le projet européen est délétère ainsi que le ressentiment dans les classes politiques et le risque de dégradation du soutien à l’intégration européenne dans les opinions publiques locales.

La faillite à ne pas parvenir à donner une trajectoire proeuropéenne, la nature ayant horreur du vide, ne peut faire craindre que des conséquences négatives pour la géopolitique européenne à ses propres frontières face aux puissances russe ou chinoise qui viennent profiter de la situation pour semer la zizanie.

Alors que la communication politique était parvenue jusqu’à présent à réinscrire les élargissements dans le projet d’ensemble de la construction européenne de manière constructive, l’élargissement aux Balkans ne fait que souligner la division et l’incapacité à s’aligner sur une position claire d’ouverture.

Élargissements sous contrainte et realpolitik

Lors du Conseil européen de fin juin, les chefs d’État et de gouvernement confirment le statut officiel de pays-candidat à l’UE pour l’Ukraine, en conflit avec la Russie depuis plusieurs mois ainsi que la Moldavie menacée aussi tandis que la Géorgie, qui a également connu des affrontements militaires avec la Russie, ne se voit pas officiellement confirmée.

Laissons de côté la timidité des messages des dirigeants européens à l’issue du Conseil européen, quoique la visite tant attendue des responsables allemand, français et italien à Kiev est venue in extremis évité l’incident diplomatique avec un Volodymyr Zelensky peu enthousiaste avec les partisans du camp de la paix au risque de l’apaisement face à ses voisins culturels et géographiques de l’UE, défenseurs de la justice territoriale et hébergeant les migrants ukrainiens.

Oublions les rares débats relatifs aux conséquences de ces élargissements historiques sous la contrainte de la realpolitik qui n’ont pas suffisamment permis d’éclairés les nombreux enjeux tant pour le projet européen, la politique de voisinage, les futures politiques européennes, le futur budget ou encore la répartition des fonds structurels, sans même parler de l’idée de communauté politique européenne qui n’aura pas vraiment été débattue.

La famille européenne ne semble plus autant en capacité à mettre en récit avec passion et enthousiasme ses élargissements que les intérêts soient trop saillants ou les émotions trop négatives pour être vraiment communicatives.

Comment renforcer la communication entre l’UE et les citoyens ?

La communication directe entre les institutions européennes à Bruxelles et les citoyens européens reste un défi car il y a conflit entre une conception rationnelle et technique de ce qu’est l’UE et une perception beaucoup plus émotionnelle des citoyens. Pour combler ce hiatus, l’UE doit nouer des liens avec les citoyens qui eux doivent interagir de manière proactive avec les institutions de l’UE, selon Víctor Villanueva Ferrer dans « Strengthening Communication Channels Between the EU and EU Citizens: An Audience-Centric Approach ». Plus facile à dire qu’à faire…

La Commission Juncker : un programme politique et une nouvelle stratégie de communication bidirectionnelle avec les publics

Juncker vise à créer des liens entre politique et communication avec ses dix priorités politiques. La Commission Juncker abandonne l’idée que la communication est une stratégie à part et procède à son intégration dans l’agenda politique.

Il semble que ce soit une bonne stratégie pour capter l’attention des publics : au lieu de se concentrer sur les aspects juridiques ou institutionnels de l’Union, l’UE considère les dix priorités comme les principaux sujets à communiquer. De cette façon, l’UE cesse de communiquer sur des sujets décisionnels perçus comme trop bureaucratiques et détachés de la vie quotidienne. Au lieu de cela, l’UE communique sur les dix priorités qui reflètent les priorités des citoyens de l’UE dans les enquêtes Eurobaromètre.

Face à la pression du Brexit, de Trump et des néonationalistes en Europe, le destin démocratique de l’Union est remis en question comme jamais auparavant, l’UE doit redoubler d’efforts pour gagner une légitimité renouvelée aux yeux de l’électorat européen, à « gagner les cœurs et les esprits » basé sur un « engagement émotionnel actif » qui ne repose ni sur des revendications populistes ni sur la propagande mais vise à construire une Europe centrée sur les citoyens.

Alors que l’approche unidimensionnelle des moyens de communication traditionnels, enrichis par les actions du Service du porte-parole auprès des journalistes, sont majoritairement utilisés par les personnes âgées de 55 ans et plus ; pour les moins de 40 ans, Internet étant leur principale source d’information, l’approche bidirectionnelle semble mieux fonctionner avec des outils de participation physique et électronique.

Les dialogues citoyens représentent le dispositif interactif permettant aux citoyens de s’exprimer. Ainsi, la Commission Juncker aura conduit 1 572 dialogues citoyens. D’autres outils de communication ont été considérés comme jouant un rôle de plus en plus important au niveau national comme les réseaux européens, les représentations dans les États membres et les centres d’information Europe Direct.

La Commission von der Leyen : une approche de la communication ascendante centrée sur les publics

Ursula Von der Leyen, première femme à occuper la présidence de la Commission européenne s’appuie sur son « agenda pour l’Europe » autour de six grandes ambitions : le Green Deal, une économie luttant pour l’équité sociale et la prospérité, une Europe adaptée à une ère numérique sûre et éthique, protéger le mode de vie et les valeurs européennes, une Europe plus forte dans le monde et un nouvel élan pour la démocratie européenne.

Selon le Plan stratégique 2020-2024 de la Direction Générale de la Communication, ces priorités sont au centre de l’attention de la DG COMM. Ursula von der Leyen vise à prolonger l’approche centrée sur les publics établie par Jean-Claude Juncker : « Je veux renforcer le lien entre les personnes et les institutions qui les servent, réduire l’écart entre les attentes et la réalité et communiquer sur ce que fait l’Europe » ; « Les Européens doivent avoir leur mot à dire sur la manière dont leur Union est gérée et sur ce qu’elle produit. C’est pourquoi je crois que nous avons besoin d’une conférence sur l’Europe ».

Même s’il est encore trop tôt pour voir les résultats des efforts de communication européenne ascendante, il semble que l’UE devrait continuer à ouvrir la voie à la pleine mise en œuvre de l’approche actuelle centrée sur les publics.

Afin de mieux tenir compte des opinions des citoyens de l’UE, l’approche ascendante de la communication européenne renforcée et améliorée permettrait non seulement de se conformer au principe de transparence et aux valeurs démocratiques de l’UE mais surtout de parvenir à la légitimation et à la responsabilité et la nature démocratique de l’Union.

Europa Experience, un espace immersif dédié à l’Europe à Paris

Concept expérimenté à Bruxelles et d’autres capitales européennes, « Europa Experience », un lieu ouvert et gratuit autour d’activités ludiques et interactives pour embarquez dans une aventure européenne hors du commun…

1 500 m² pour inviter les visiteurs à faire l’expérience de l’Europe afin de mieux comprendre l’Union européenne, son fonctionnement et les personnalités qui la font vivre

Place de la Madeleine, à l’entrée, via un parcours multimédia, des installations immersives (écrans numériques et tables interactives) permettent de se familiariser aux trois principales institutions de l’Union européenne : le Parlement, la Commission et le Conseil mais aussi écouter des témoignages de « l’Europe du quotidien » à travers de courtes vidéos d’interviews.

Dans une salle adjacente, les visiteurs peuvent déambuler sur une carte d’Europe géante et découvrir, à travers de multiples stations multimédia et une salle en réalité augmentée, des projets financés par l’UE. A l’étage, un cinéma à 360° diffuse un film d’environ 10 minutes pour un panorama de la politique et de l’histoire européennes.

Pour les groupes, un jeu de rôle ludique et instructif permet aux participants de négocier une directive européenne. Chacun se met dans la peau d’un eurodéputé, doit former des alliances avec d’autres partis et communiquer avec les médias. Une activité particulièrement adaptée aux élèves du secondaire.

Entre 100 et 150 000 visiteurs sont attendus chaque année à Paris pour découvrir l’Union européenne d’une manière inédite.

Construire une infrastructure de participation citoyenne dans l’Union européenne

Bien que l’UE ait élargi sa boîte à outils participative au fil du temps, la participation des citoyens ressemble toujours à un patchwork d’instruments individuels sans influence visible et significative sur l’élaboration des politiques de l’UE. Toute démocratie qui fonctionne dépend d’une infrastructure institutionnelle qui fonctionne, l’UE doit évoluer vers une infrastructure de participation plus complète et plus cohérente, selon une vaste étude de la Fondation Bertelsmann…

Stratégie : la base d’une infrastructure de participation complète

Pour passer d’une mosaïque de participation à une infrastructure de participation, les institutions de l’UE et les États membres doivent élaborer et convenir d’une stratégie commune, d’une vision partagée et d’une compréhension partagée de la signification, de l’objectif et des avantages de l’infrastructure de participation de l’Union et d’une action coordonnée sur la manière dont améliorer et développer davantage la boîte à outils de participation de l’Union.

Les critères clés d’une bonne participation : visibilité, accessibilité, représentativité, capacité de délibération, transnationalité et impact sont les fondements essentiels d’une infrastructure de participation de l’UE et doivent tous être reflétés dans une stratégie globale de participation de l’UE.

Dans tous les cas, l’UE ne peut pas simplement copier n’importe quel système national : en tant que système politique unique, elle a besoin de sa propre approche pour impliquer les citoyens et leur donner une voix effective dans l’élaboration des politiques européennes grâce à une stratégie de participation sui generis.

Pleins feux : plus de visibilité pour la participation de l’UE

L’UE a besoin d’un effort de communication conjoint pour faire connaître l’infrastructure de participation au grand public : les citoyens de toute l’Europe doivent être mieux informés de leur capacité à s’impliquer dans l’élaboration des politiques de l’UE.

Ce n’est que lorsque les citoyens seront conscients des opportunités qui leur sont offertes et convaincus de leurs avantages qu’ils les utiliseront dans la pratique. Accroître la connaissance des instruments et leur visibilité nécessite une volonté politique et des ressources suffisantes pour promouvoir le système participatif de l’UE dans son ensemble.

Une stratégie de participation efficace nécessite une stratégie de communication efficace.

Orientation : une plateforme centrale pour la participation des citoyens de l’UE

Une infrastructure de participation de l’UE a besoin d’un hub central en ligne pour tous les instruments de participation afin de fournir des opportunités de mise en réseau, une communication efficace et une éducation civique sur la participation des citoyens de l’UE.

Une infrastructure de participation a besoin d’un point d’entrée central, y compris un site web convivial permettant aux citoyens d’explorer leurs possibilités de participation au niveau de l’UE, en s’appuyant sur les expériences existantes de l’UE, en particulier avec le portail Donnez votre avis, ainsi que la plate-forme numérique de la Conférence sur l’avenir de l’Europe et s’inspirer des bonnes pratiques des États membres.

Une plate-forme centrale au niveau de l’UE doit remplir quatre fonctions de base :

  1. Renforcement de la cohérence : la plate-forme pousse les institutions de l’UE à organiser tous les instruments de participation selon une logique centrale ;
  2. Mise en réseau : les citoyens doivent pouvoir interagir (de manière transnationale) entre eux et avec la plateforme dans n’importe quelle langue grâce à la traduction automatisée, partager leurs expériences avec les instruments et demander de l’aide pour être guidés vers un instrument pertinent ;
  3. Communication efficace : communiquer sur les opportunités de participation et les instruments ;
  4. Éducation civique : créer la possibilité de montrer le dynamisme et le fonctionnement de la démocratie européenne dans un format accessible, tout en transmettant des informations sur le fonctionnement de l’UE à un public plus large.

Aller de l’avant : potentiel numérique et nouveaux formats de participation

La participation citoyenne moderne a besoin de composantes numériques fortes. Les moyens numériques peuvent améliorer la visibilité et l’efficacité des instruments existants en les amenant à de nouveaux publics plus larges via les médias sociaux. Dans le même temps, l’utilisation accrue de nouveaux formats peut montrer la voie à suivre pour rendre la participation des citoyens à l’UE plus représentative, transnationale et délibérative. L’espace numérique ouvre de nouvelles possibilités pour accroître la visibilité et l’efficacité potentielle des instruments de participation existants.

Des opportunités de participation numérique nouvelles et en constante évolution avec des procédures interactives et délibératives permettent à davantage de citoyens qui n’ont jamais participé à la politique européenne de se connecter et de s’impliquer de manière intensive via l’apport de leur expertise personnelle ou rapidement pour partager leur opinion dans un processus de discussion et ainsi influencer l’élaboration des politiques de l’UE.

Créer une dynamique : changement culturel et volonté politique de Bruxelles et des États membres

Accroître et améliorer la participation citoyenne n’est plus seulement une note marginale à Bruxelles. Le débat sur la démocratie participative au niveau de l’UE s’est intensifié. Mais les institutions de l’UE et les États membres n’ont pas encore intégré la participation comme une caractéristique régulière de la démocratie de l’UE. Ils doivent surmonter leurs hésitations – voire leurs peurs – s’ils veulent que la démocratie européenne s’adapte aux besoins et aux évolutions du XXIe siècle.

La tendance est claire : la participation citoyenne n’est plus simplement utilisée à des fins de communication ; lorsqu’ils en ont l’occasion, les citoyens de l’UE montrent leur volonté et leur capacité à s’engager dans des processus qui façonnent l’élaboration des politiques de l’UE.

Pourtant, l’un des principaux problèmes tient au fait que l’UE et ses États membres n’ont toujours pas une compréhension commune de la nature, des potentiels et des différents formats de participation citoyenne. Personne ne peut s’attendre à ce que cela change du jour au lendemain. Mais pour renforcer les instruments de participation individuelle et l’infrastructure de participation, il faut plus de leadership politique dans les institutions de l’UE.

L’UE ne pourra maintenir et renforcer sa légitimité que si les citoyens ont le sentiment que leur voix compte. Plus de leadership et un engagement plus fort en faveur de la participation citoyenne sont nécessaires – non seulement à Bruxelles mais aussi dans les capitales nationales.

Quelles seront la forme et la structure futures de la démocratie européenne ?