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Qui parle au nom de l’Europe ?

Dans « Parler au nom de l’Europe : Luttes d’institutions et conflits de légitimités pour le porte-parolat de « l’Union »« , Philippe Aldrin et Nicolas Hubé propose une lecture de l’histoire de la construction européenne à l’aune du « lancinant problème du porte-parolat de l’Europe ». Une controverse entre Commission et Parlement qui n’en finit pas…

La perte de l’exclusivité du monopole de la Commission européenne sur le porte-parolat de l’Union au profit du Parlement européen

Du consensus permissif fondateur où la Commission exerce le monopole de la communication au nom de l’Union jusqu’aux dernières élections européennes où la communication du Parlement européen « cette fois, c’est différent » a vraiment fait évoluer les lignes, les différentes séquences qui s’enchaînent sont autant d’étapes de déconstruction-reconstruction des stratégies de communication à destination du grand public.

Entre chocs électoraux et crises, le « mouvement de l’histoire » porte un double balancement :

Dans un premier temps, la communication de la Commission européenne apparaît comme seule légitime à s’adresser directement aux citoyens : de son service de porte-paroles dès les années 1960 à ses campagnes plus marketing sous les années Delors, jusqu’au Livre blanc de margot Wallström pour une politique de communication en 2006.

Dans un second temps, à partir des années 1970, le vent du « déficit démocratique » et de la « gouvernance » aux débuts des années 2000 porte un esprit d’ouverture, de concertation et de dialogue qui correspond davantage à une communication issue du Parlement européen.

Le partage des légitimités entre la légitimité élective pour le Parlement européen et la légitimité procédurale issue des traités pour la Commission européenne

Au fil des nouveaux traités, le Parlement européen se voit reconnaître l’élection au suffrage universel, la citoyenneté européenne et la responsabilité devant le Parlement de la Commission. Autant d’arguments pour légitimer les prises de parole de l’institution à destination des citoyens afin de produire tout à la fois de l’adhésion (populaire), du consentement (citoyen) et de la participation (électorale).

L’accord interinstitutionnel « Communiquer en partenariat » en 2008 scelle – temporairement – le partage de la mission de communiquer le projet européen. La « vision régulatrice de la communication pensée comme la construction technique et bureaucratique du consentement politique » issue de la Commission européenne doit composer avec la conviction des eurodéputés d’une juste répartition des compétences en matière de communication.

La division des rôles dans le porte-parolat de l’Europe dans une démocratie à la fois représentative et participative, la pire des solutions, à l’exception de tous les autres ?

Le traité de Lisbonne représente en matière de communication une double victoire à la fois pour le Parlement européen et la Commission européenne :

  • Sous le frontispice de « la démocratie représentative », la légitimité du Parlement européen à exercer ses droits de porte-parole de l’UE est reconnue ;
  • De façon inédite – et inattendue – le texte consacre dans le même souffle la démocratie participative avec l’Initiative citoyenne européenne pilotée par la Commission européenne.

Le Parlement européen et la Commission européenne parviendront-ils à s’unir pour communiquer conjointement auprès des citoyens européens maintenant que leur volonté de parler aux Européens est avalisée par le dernier traité en vigueur et tandis que le numérique et les réseaux sociaux représentent le nouveau terrain et une éventuelle pomme de discorde ?

Quelles sont les « Façons de parler d’Europe » ?

Philippe Aldrin et Marine de Lassalle s’intéressent aux « Façons de parler d’Europe » des citoyens européens. Une manière de repérer plusieurs rapports à l’Europe s’inscrivant dans des expériences sociales, historiques et culturelles très différentes.

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La parole décentrée ou l’Europe au-delà de soi

La parole décentrée se caractérise principalement par une propension à situer son propos sur l’Europe le plus souvent sur un plan général et à se référer à d’autres points de vue, en Europe et sur l’Europe.

Traits principaux de la parole décentrée :

  • niveau élevé de politisation : un intérêt soutenu pour la chose politique qui embrasse les questions européennes;
  • propension à la décentration : une tendance à construire en dehors de soi, à universaliser le point de vue sur l’Europe ;
  • singularisation du point de vue : un travail d’affirmation et de revendication de la capacité à produire une opinion autonome, en démarcation des discours politiques et médiatiques.

La posture de proximité avec l’Europe correspond aux personnes qui sont capables de mobiliser des savoirs impersonnels (académiques, scolaires, médiatiques) sur l’Europe et ont une propension plus affirmée à s’approprier le territoire de l’Europe et à mettre en cohérence le débat public autour des sujets européens.

Pour ce public, correspondant aux couches les plus diplômées capable d’occuper une position décentrée par rapport à l’Europe, la communication de l’UE devrait consister à produire davantage de clarté et d’argumentation afin de maintenir leur intérêt pour l’Europe et in fine leur implication.

La parole sociocentrée ou l’Europe à partir de soi

Le point de vue sur l’Europe est articulé pour l’essentiel à partir d’un soi socialement situé et situable par rapport à l’Europe et donc autour de situations vécues : savoirs techniques spécialisés, expériences de voyages ou d’échanges culturels, vie professionnelle ou familiale.

Traits principaux de la parole sociocentrée :

  • politisation sur enjeu ou sectorisée : un intérêt circonscrit pour les questions politiques qui jouxte çà et là l’Europe ;
  • propension à la sociocentration : une tendance à privilégier l’univers personnel d’expérience pour développer le point de vue sur l’Europe ;
  • particularisation du point de vue : un travail de justification de l’opinion référé à une « réalité » qui est souvent éprouvée collectivement contre l’irréalisme ou l’absurdité des discours politiques et médiatiques.

La posture sociocentrée vis-à-vis de l’Europe correspond aux personnes qui personnalisent et socialisent leur point de vue sur l’Europe dans un rapport plus intermittent et sectorisé. Les savoirs mobilisés pour se forger une opinion sont personnels : l’expérience, le terrain, la réalité quotidienne sont à la base d’un jugement forcément subjectif.

Pour ce public, la communication de l’UE devrait viser à répondre à leur attente de matérialité de l’Europe, à leur demande de justifications concrètes de la construction européenne afin de leur permettre de s’ancrer davantage à l’Europe.

La parole excentrée ou l’Europe en dehors de soi

La parole reste excentrée, au sens où les fragments d’opinion énoncés se tiennent à l’extérieur de l’Europe, faute d’informations scolaires et médiatiques sur le sujet ou d’expériences et de connaissances personnelles qui ne peuvent être rattachées à l’Europe.

Traits principaux :

  • distanciation politique : un sentiment d’éloignement matériel et symbolique avec la politique et plus encore avec les questions européennes ;
  • propension à l’excentration : une tendance à définir l’Europe en dehors de soi, comme une fiction ;
  • déprivation du point de vue : l’absence d’affirmation d’une opinion personnelle et générale sur le sujet.

La posture excentrée est la plus éloignée de l’Europe, marquée par un détachement et une distance à l’égard de l’Europe. Cette attitude doit se comprendre par l’absence de savoirs et d’expériences reliables à l’Europe. Les jugements sont donc sans point de vue généralistes ou fragmentés.

Pour ce public, plus influençable en raison de sa faible capacité à construire sa propre opinion, la doxa délivrée par les grands médias, audiovisuels et locaux constitue le moyen de peu à peu se familiariser avec l’Europe et en saisir le sens minimal.

Savoir parler d’Europe, ça s’apprend

Discuter et évaluer les problèmes européens suppose de les avoir rencontrés par l’accès aux savoirs légitimes (formation scolaire et universitaire, consultation des médias d’information, militantisme) ou à travers des expériences pratiques (activités professionnelles, voyages, etc.).

Or, ces possibilités de rencontre sont d’une part réservées à certains profils sociaux et d’autre part limitées par l’invisibilité relative des interventions et le manque d’incarnation des institutions européennes.

Du coup, le coût d’accès à l’Europe paraît généralement très élevé, y compris pour les individus bien dotés en ressources économiques ou culturelles qui, d’habitude, leur confèrent une plus grande aisance à parler politique.

Au total, les façons de parler d’Europe indiquent une « assignation statutaire » en fonction d’acquis « réservés » qui déjouent des critères socio-économiques ou culturels traditionnels.

Tant qu’une grande partie de la société ne peut pas s’exprimer sur l’Europe « avec toutes les cartes en main », toute idée de confiance ou de soutien majoritaire à l’Union européenne est illusoire.

Déficit démocratique de l’UE : est-ce la faute de la communication européenne ?

A suivre Eric Dacheux, auteur de « Sans les citoyens, l’Europe n’est rien » dans le Huffington Post « Non seulement la communication ne peut pas combler le déficit démocratique de l’Union, mais pour l’instant, elle le creuse ! Pourquoi ? »…

La thèse d’Eric Dacheux : Sans les citoyens, l’Europe n’est rien

Pour Eric Dacheux, « la politique de communication mise en œuvre est un marketing politique, une politique de persuasion. Or, si la persuasion est un objectif électoral légitime pour un candidat, ce n’est pas un objectif légitime pour une Union de pays démocratiques. L’objectif légitime pour une Union de pays démocratiques est l’approfondissent de la démocratie. Or, la démocratie est une culture commune qui se perpétue et se transforme en générant du dissensus. La politique de communication de l’UE doit donc renoncer à l’auto justification. Elle doit, au contraire, chercher à intensifier les débats contradictoires autour de l’intérêt général.

D’autant plus, que le marketing politique est, par essence, inadapté à l’objectif fixé : il ne peut pas rassembler des citoyens différents autour d’un projet commun, car son ADN est de séparer une masse commune pour créer des cibles distinctes. Dès lors, il convient, si les institutions européennes veulent réellement sortir de l’impasse démocratique, de s’attaquer aux racines politiques, économiques et symboliques du mal dont souffre l’Union.

Pour ce faire, elle doit changer de méthodes : non plus la méthode Monnet des petits pas technocratiques censés entraîner une Union de fait, mais une méthode démocratique : associer les citoyens à la construction des solutions envisagées. Dans cette perspective participative, la communication publique joue un rôle, modeste mais indispensable : favoriser un conflit intégrateur aux dimensions de l’Union. »

Le déficit de communication de l’UE revisité

Dans une thèse récente « The EU’s “Communication Deficit” Revisited« , la question est donc « revisitée ».

Oui, la communication de l’UE contribue au déficit démocratique de l’UE parce que les initiatives de communication de l’UE tels que le « Livre blanc sur la politique de communication » ou la stratégie « Communiquer l’Europe en partenariat » n’ont apparemment pas réussi à atteindre l’objectif de rapprocher l’UE avec ses citoyens.

La stratégie de communication – par le biais de nouveaux moyens technologiques tels que les consultations en ligne, mais aussi via l’organisation de « débats citoyens » promus et lancés avec des attentes irréalistes – s’est en réalité limitée à quelques personnes intéressées déjà à des niveaux extraordinairement élevés de motivation et de connaissances sur les questions européennes.

Mais, l’auteur continue sur la communication de l’UE et le déficit démocratique de l’UE parce que cette critique repose sur une tendance implicite à faire valoir un point de vue de l’État-nation. La performance de l’UE – sous l’angle national – conclut inévitablement que la communication politique de l’UE est déficiente et inefficace parce qu’elle ne parvient pas à faire une impression durable sur la perception des citoyens. La charge contre la communication politique de l’UE déficiente omet également de prendre en compte que l’UE supranationale rend beaucoup plus difficile de communiquer les affaires européennes auprès du grand public.

La logique de la communication supranationale, le succès de la communication de l’UE

L’UE a besoin d’une communication très efficace qui permet aux parties prenantes dans et en dehors de Bruxelles d’être efficacement informés pour apporter leur contribution au processus législatif. Cette clientèle d’experts transnationaux forme naturellement le centre d’attention pour les acteurs de l’UE.

En d’autres termes, les informations fournies par les institutions européennes doivent avant tout répondre à la demande d’information des parties prenantes à Bruxelles et dans les Etats membres qui sont directement ou indirectement impliqués dans les routines de prise de décision de l’UE.

La communication a donc tendance à être intrinsèquement orientée vers l’information en profondeur des experts qui remplissent un rôle plus immédiat dans la politique au jour le jour de l’UE. Dans ce contexte, fournir des informations précieuses pour un public d’experts présente non seulement une tâche primordiale et légitime de toute activité de communication, mais pourrait même l’emporter sur des objectifs d’information générale dans la réalité au jour le jour.

La logique de la communication nationale, l’insuccès de la communication de l’UE

Le projet européen dépend du soutien (au moins diffus) du public européen. Il est l’essence même du « consensus permissif » qui a été construit sur la bonne volonté générale des citoyens envers l’UE. Le consensus permissif présente un décalage dans le temps : il faut une confiance de base dans les décisions prises au niveau européen dans l’attente des résultats politiques souhaitables. La confiance est « créditée » aux acteurs de la politique européenne aussi longtemps que leurs actions produisent des avantages dans le futur qui viennent «rembourser» la confiance investie en eux.

Dans ce contexte, la communication des résultats de la politique de l’UE devient clé. L’approbation du public doit être gagnée, a priori, par le biais d’un débat avec des arguments convaincants, plus facilement atteint grâce à l’amélioration de l’impact des relations avec les médias à l’égard de la promotion des sujets européens dans la couverture systématique des médias de masse de grande consommation, notamment les médias de télévision plutôt que par le biais de campagnes de publicité.

Néanmoins, il demeure difficile de traduire la communication d’experts de la sphère de la « bulle de Bruxelles » à une forme de communication « comestible » et significative pour un public local ; surtout sans visage familier représentant l’UE dans les Etats membres.

La complexité de l’UE, comme frein à l’intérêt des Européens

La complexité de l’UE est un élément clé en ce qui concerne, d’une part, la façon dont les médias sélectionnent et cadrent les sujets européens et, d’autre part, la façon dont les audiences perçoivent ces questions dans les médias.

Des niveaux de complexité élevés conduisent à une situation où les sujets de l’UE se prêtent plus à un support de presses spécialisées et moins aux médias audiovisuels avec une cible d’audience plus large.

Même dans les cas où les sujets européens apparaissent dans les médias grand public, ils sont moins susceptibles d’être perçus par un public général, en raison de la motivation insuffisante pour lire un article sur un sujet complexe de l’UE ou suivre consciemment un sujet européen à la télévision.

Le manque d’intérêt du public dans l’UE existe donc non seulement en raison des possibilités limitées de participation, mais aussi d’un manque de repères familiers au niveau supranational qui permettrait aux citoyens de faire des « raccourcis » pour assurer leur traitement de l’information.

Pourquoi la légitimité de l’Union européenne est en crise ?

La remise en cause des politiques européennes – de l’euro, à Schengen avec les migrants voire la PAC – ne cesse de progresser dans les sociétés européennes au point que la légitimité de l’Union européenne semble en crise. Pourquoi ?

Un déficit civique traditionnel à la fois chez les citoyens et les responsables politiques

Première raison de la crise de la légitimité de l’Union européenne, le non respect des procédures de la démocratie européenne, qu’il s’agisse de la désormais traditionnelle abstention électorale aux élections européennes ou de la critique habituelle des décisions par les responsables des partis politiques gouvernementaux.

Mais ce déficit civique qui pouvait encore se justifier à l’époque où la construction européenne correspondait à une sorte de « despotisme éclairé » devient mortifère aujourd’hui :

  • Chez les citoyens, l’euroscepticisme, qui était marginal est désormais mainstream, approuvé et renforcé d’ailleurs par les médias ;
  • Chez les responsables politiques, le soutien à la construction européenne est quasiment devenu un contre-argument électoral, face à la poussée des populismes.

Un déficit plus récent de résultats de l’Union européenne

Pendant longtemps, les institutions européennes ne sont pas pleinement et totalement légitimées par les voies démocratiques traditionnelles mais les résultats produits par la construction européenne étant positifs, il y avait une sorte de « légitimation par les résultats ».

Au fil du temps, l’UE s’est vue confier davantage de responsabilités et du point de vue des résultats, les débats, voire les remises en question se sont forcément multipliées, la rançon paradoxale du succès en quelque sorte.

Le problème, c’est que ce qui pouvait se circonscrire à une discussion légitime autour des résultats de l’UE s’est transformé en procès pour ou contre des pans entiers de la construction européenne.

Un déficit de résolution des conflits

Dernière raison de la crise de la légitimité de l’UE, la difficulté résultant du fait de ne pas savoir gérer la conflictualité politique :

  • soit les oppositions extérieures sont tellement catégoriques et idéologiques que l’UE ne parvient pas à les intégrer à ses prises de décisions ;
  • soit c’est plutôt le « consensus mou » à l’intérieur parce que les enjeux des débats européens sont assez peu clivants, hormis quelques sujets inflammables comme TAFTA ou Schengen.

L’incapacité de l’UE à résorber les conflits de manière satisfaisante constitue aujourd’hui le cœur du problème de légitimité de l’UE et il se pourrait même que la principale menace de la construction européenne réside dans ce déficit.

Au total, la légitimité de l’UE n’a jamais autant été fragilisée, pas tant par les critiques, quoiqu’elles soient de plus en plus nombreuses et convaincantes mais plutôt par l’incapacité à intégrer ces critiques.

Quel est l’impact de la démocratie participative numérique sur le déficit démocratique de l’UE ?

Après 10 d’expérimentations numériques dans l’UE, Ferra Davesa analyse « l’impact des NTIC sur la gouvernance de l’UE » et affirme que la gouvernance participative est plutôt un instrument attractif de communication qu’une réelle procédure transformative…

Les mécanismes participatifs de l’UE, très contrôlés par les institutions européennes, n’ont pas d’impact transformatif sur la légitimation des politiques publiques européennes

Le déploiement de la gouvernance participative soulève des conflits d’intérêts potentiels entre les principes de bonne gouvernance.

En effet, en ouvrant les politiques publiques à la participation des citoyens, l’UE exprime son engagement à respecter certains principes tels que la transparence, l’ouverture et la responsabilité.

Cependant, d’autres principes, tels que l’efficacité ou la cohérence des politiques publiques peuvent entrer en tension avec la participation du public.

Résultats pour l’UE, la participation se doit de servir avant tout la qualité de l’élaboration des politiques publiques, ce qui ne peut pas se traduire par un processus permanent et ouvert de participation qui menacerait l’ensemble. Du coup, l’impact de la participation n’est pas transformatif sur la légitimation des politiques publiques européennes.

L’approche participative de la Commission européenne tend à légitimer ses propositions politiques contre celles des autres institutions de l’UE

Dans la dynamique de la gouvernance participative que la Commission européenne développe en incorporant le numérique, l’ambition vise à renforcer la légitimité de ses décisions et à donner la parole aux parties prenantes mais aussi à mettre l’accent sur la communication.

Cependant, l’approche repose sur le fait que les institutions européennes sont des intermédiaires privilégiés, c’est-à-dire qu’elles conservent non seulement la maîtrise sur les participants mais également sur l’impact de la délibération sur les politiques publiques.

Jusqu’à présent, la stratégie de l’UE n’est pas globale mais plutôt fondée sur des bases ad hoc : il n’y a pas d’approche commune à l’échelle de la Commission européenne sur la manière de mener ces consultations.

De plus, l’impact de ces mécanismes sur le processus dans son ensemble est contesté. Certains reprochent l’absence de transparence de ces expériences, constatant que seules une élite non représentative parvient à influencer les politiques européennes. D’autres estiment que ces expériences compromettent l’efficacité de l’élaboration des politiques européennes tandis que les plus virulents en viennent même à nier un quelconque impact significatif sur la responsabilité de l’UE.

La gouvernance participative mise en œuvre via le numérique a un impact plus important sur le développement d’un espace public européen que les processus participatifs « offline »

Formulé dans la langue du numérique, l’UE souffre d’un déficit de connectivité, au sens où des publics émergents à une échelle micro n’ont pas les moyens de se connectés avec des publics forts à l’échelle macro de l’UE et inversement.

Avec l’avènement des technologies de communication numériques, de nouvelles opportunités ont été créées pour développer un véritable espace public européen qui surmonte les limites de la communication traditionnelle.

En faisant fi des contraintes géographiques, culturelles ou matérielles des mobilisations traditionnelles transnationales, le potentiel du numérique pour créer des liens entre les citoyens et les institutions européennes est plus important que toute autre mécanisme participatif « offline ».

L’émergence du web 2.0 et ses effets soulèvent de multiple et innovante possibilité pour faciliter le dialogue entre les sphères des citoyens et des gouvernantes. Sous l’angle du déficit démocratique de l’UE, le numérique est un canal majeur pour réduire le « malaise » dans la légitimité de l’UE.

Au total, dans quelle mesure le numérique, par sa capacité à transformer les mécanismes de politiques publiques de l’UE et à déterminer le contenu des législations de l’UE, contribue-t-il à générer un « discours sur les discours » ?