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Quel constitutionnalisme européen ?

Alors que la poussée populiste exerce une pression sans précédent sur la construction européenne, au point de menacer sa légitimité constitutionnelle ; la réflexion de Max Web et ses discussions contemporaines autour des modèles de légitimation fournissent-elles des éléments de réponse ?

Un constitutionnalisme interculturel : la diversité des cultures constitutionnelles comme préalable au constitutionnalisme européen

Bruce Ackerman, professeur de droit et de science politique à l’Université de Yale aux Etats-Unis, dans « Trois voies vers le constitutionnalisme (et la crise de l’Union européenne) » expose les modèles de légitimation existant en Europe :

  • Le constitutionnalisme révolutionnaire, comme en France ou en Italie où un mouvement d’outsiders renverse le pouvoir pour instaurer une constitution dont la légitimité repose sur le sacrifice de soi, en tant que reconnaissance de l’action légitime ;
  • Le constitutionnalisme pragmatique, comme au Royaume-Uni, où des insiders utilisent la Constitution pour faire des concessions stratégiques qui interrompent la dynamique radicale, la tradition devenant la référence de l’action légitime ;
  • Le constitutionnalisme des élites, comme en Allemagne ou en Espagne, où des citoyens ordinaires sont passifs tandis que des élites chez les outsiders et les insiders élaborent une Constitution, les principes (cf. la Loi fondamentale) apparaissant comme la source authentique de la légitimité.

Du coup, les divergences entre les États-membres de l’UE sur la légitimation du projet européen et la difficulté à trouver une voie commune se comprennent : « Les Français et les Italiens sont ouverts aux appels transformateurs à un Peuple d’Europe ; les Britanniques préfèrent avancer à tâtons ; et les Allemands sont hautement perplexes à l’idée même que les élites politiques ou les mouvements populaires puissent légitimement rejeter des engagements constitutionnels fondateurs ».

Par voie de conséquence, avant tout mécano constitutionnel, et toute extrapolation autour des idéaux-types de légitimation, la priorité aujourd’hui est de créer les conditions d’un dialogue interculturel qui fasse de la diversité des cultures constitutionnelles l’espoir, voire la force dont le continent à besoin pour renforcer la légitimité d’une Union en danger.

Un constitutionnalisme démocratique : la souveraineté paradoxale comme résultante au constitutionnalisme européen

Selon Etienne Balibar, professeur de philosophe à l’Université de Paris-Ouest, interrogé au Collège de France par Pierre Rosanvallon sur « la crise du fédéralisme européenne », « l’Europe est passée d’un quasi-fédéralisme à un pseudo-fédéralisme », en particulier en raison de l’ingouvernabilité croissante des systèmes européens de démocratie représentative et de l’aggravation de l’écart entre les procédures de prise de décision et les procédures de délibération et de contrôle.

Entre les idéaux-types de légitimité selon Max Weber, la seule solution pour que la construction européenne puisse faire face soit qu’elle offre aux citoyens un véritable progrès démocratique, paradoxal au sens d’impossible dans les principes mais présent dans les faits – qui ne soit pas un simple jeu à somme nulle de transfert de souverainetés entre États et UE totalement délétère dans la vision technocratique actuelle – avec en même temps plus de pouvoirs et plus de contre-pouvoirs, par rapport à une démocratie « inachevée » dans un cadre national.

En conclusion, le constitutionnalisme européen sera un succès s’il parvient à faire de l’Europe un espace d’expérimentation d’un certain universalisme tant dans la délibération interculturelle pour une légitimité procédurale d’autorisation que dans la décision démocratique pour une légitimité substantielle d’exercice conduisant vers une européanisation des solidarités.

A quoi sert finalement la communication européenne ?

Le mouvement semble inversement proportionnel au cours de la dernière décennie écoulée entre la multiplication des actions de communication de l’UE et la dégradation du sentiment des Européens, de l’indifférence, à la défiance jusqu’au démantèlement avec le Brexit. Sans doute est-ce dû à la croyance que la communication – seule – aurait pu réconcilier l’UE et les citoyens ou que l’âge de l’accès numérique – seul – aurait pu se substituer à l’espace public européen. Il n’en est rien et même surtout, la communication, lorsqu’elle est inadaptée « ne peut que fragilisée davantage la démocratie européenne », selon Eric Dacheux dans « La communication publique de l’UE ne rapproche pas l’Europe des citoyens » in Incommunications européennes, Revue Hermès 77, 2017

Faiblesses et dangers de l’approche marketing « persuasive » de la communication européenne

D’une part, l’inefficacité de la communication européenne provient de l’aveuglement stratégique : « vouloir rapprocher l’Europe des citoyens est un objectif impossible à atteindre », sinon pour donner du grain à moudre à ceux – très nombreux – qui estiment que l’Europe technocratique se fait par les fonctionnaires et les élus, sans les citoyens.

D’autre part, l’inefficacité de la communication européenne vient également du marketing, « une méthode et des moyens inadaptés » : se contenter de rapporter la décision consensuelle finale sans mise en scène des positions et des conflits génère de la défiance.

En somme, pour Eric Dacheux, la communication persuasive est aussi dangereuse qu’inefficace :

  • Séductrice, en décourageant l’esprit critique avec des messages qui sont en quelque sorte le plus petit dénominateur commun entre Européens ;
  • Intrusive, en envahissant l’espace public (TV, ciné, radio, presse…) comme bruit de fond permanent ;
  • Simplificatrice, en ouvrant la voie au populisme et à la fabrication de boucs émissaires ;
  • Propagandiste, en devenant une technique professionnelle…

Quoique cette critique du « marketing » soit parfois excessive, il n’en demeure pas moins que la période d’une communication européenne de masse, top-down, uniforme sur la forme et univoque sur le fond (cf. la communication corporate de l’UE) est largement finie.

Pour une nouvelle approche délibérative de la communication européenne

En dépit de l’absence d’une espace public européen, quelques avancées sont relevées ces dernières années :

  • Des espaces sectoriels, dépendant des acteurs menant des débats sur des questions européennes
  • Des médias internationaux transeuropéens (CaféBabel, Euronews…)
  • Des ouvertures dans les espaces publics nationaux lors d’événements planétaires, de scrutins nationaux ou européens et via des rubriques « Europe », hélas bien à la peine lors de cette rentrée…

De même, sur les conditions de réalisation d’une Union européenne pleinement démocratique, selon Habermas, à chacun de relever au choix le verre à moitié vide, ou à moitié plein :

  • Besoin d’une constitution européenne, définitivement renvoyée aux calendes grecques
  • Besoin d’une culture politique commune, en voie de progression grâce aux élections européennes
  • Besoin d’un système de partis politiques transfrontières, actuellement discuté en sourdine autour d’une liste paneuropéenne avec le reliquat d’élus britanniques au Parlement européen ou de la nécessité de primaires paneuropéennes ouvertes pour choisir les « SpitzenKandidaten » du prochain scrutin ;
  • Besoin d’une société civile européenne, que le combat pour la transparence des institutions européennes par des ONG ou le lobbying citoyen via l’initiative citoyenne européenne incarnent à leur manière.

Au total, et ce message salvateur mérite d’être entendu : à l’heure actuelle toute politique de communication visant à réduire le fossé risque au contraire de le combler. La démarche de dialogue autour de l’avenir de l’UE (cf. les livres blancs) est explosive, selon la manière dont elle sera menée.

Et surtout, la communication n’est pas la solution clé, si l’on ne s’attaque pas très vite aux racines du mal européen, à savoir la méthode qui jusqu’à présent n’a pas suffisamment associée les citoyens aux discussions sur les solutions envisagées. A moins d’une semaine du discours sur l’Etat de l’Union, voilà le président Juncker averti.

Et si l’éthique orientait la communication européenne

L’apparition du populisme et de la propagande anti-européenne dans les discours à des niveaux sans précédent ainsi que la nature en constante évolution du monde interconnecté d’aujourd’hui exerce une double pression sur la communication européenne pour jouer un rôle fondamentalement différent…

Une priorité : réinventer le rôle de la communication européenne

D’une part, la communication de l’UE navigue dans un environnement de plus en plus saturé de discours populiste ou propagandiste qui montrent peu de respect pour la décence ou la vérité.

D’autre part, la communication de l’UE est confrontée à une demande croissante d’innovation technologique, de rapidité, de réactivité et de simplicité de la part de communautés de plus en plus interconnectées.

Face à ces obstacles qui compromettent l’efficacité et mettent en question l’objectif même de la communication institutionnelle, la priorité consiste à se réinventer.

Un impératif : l’éthique comme pivot

Sans une refondation à partir de la finalité éthique fermement enracinée que seule la communication de l’Europe a le privilège et la responsabilité de fournir un service public pour le bien commun européen, les actions risquent à la fois de perdre leur crédibilité et de détricoter la réputation de l’Europe.

L’éthique ne doit pas être seulement considérée comme une source de fierté, un sentiment que les communicateurs publics européens semblent avoir un peu perdu ; mais aussi une source de force. L’éthique donne le sens du but, la trajectoire la plus précieuse. Pourtant, étonnement, rares sont les points de référence permettant de savoir quels sont les principes et les normes qui conduisent la communication publique « éthique » de l’Union européenne.

Vuk Vujnovic signale que des communicateurs gouvernementaux de 9 pays d’Europe du Sud-Est se sont réunis à Budva, au Monténégro, en 2012 pour adopter une « Déclaration de Budva », la première déclaration transnationale de principes éthiques de la communication gouvernementale. Cette déclaration, qui est devenue le document fondateur de l’association des communicateurs gouvernementaux du Sud-Est de l’Europe – le SEECOM – soutient que la présentation des politiques publiques de manière compréhensible, l’encouragement du dialogue entre les autorités publiques et les citoyens et la participation publique à l’élaboration des politiques améliorent la qualité des politiques publiques et fait avancer la démocratie.

La communication publique éthique va bien au-delà de l’exigence de fournir aux citoyens des informations véridiques

Si la communication d’un service public signifie permettre aux gens de se faire leurs opinions à partir de la connaissance des décisions éclairées, alors clairement « dire la vérité » à quelqu’un qui n’écoute pas ou n’est pas intéressé ne suffit pas.

Par conséquent, la responsabilité éthique de la communication européenne doit viser à attire l’attention des gens et inspirer leur intérêt à s’engager dans la vie publique. Essayer d’attirer l’intérêt des gens et de gagner le soutien populaire exclusivement en fournissant de l’information n’est tout simplement pas suffisant et rentable. Le public sera d’autant plus susceptible d’être intéressé à avoir une idée sur la façon dont les politiques publiques européennes sont façonnées et réalisées, qu’il aura la possibilité d’un engagement significatif.

Une nouvelle responsabilité sociale majeure : le catalyseur du dialogue public et de l’engagement avec la société civile et les citoyens

Dans l’Europe d’aujourd’hui, aider les gouvernements à créer des politiques publiques en adéquation avec les besoins, les attentes et les préoccupations réelles des gens est une mission de plus en plus importante, car un dialogue significatif et productif entre les gouvernements et les citoyens est un élément essentiel de la stabilité politique, de la cohésion sociale et du progrès économique dans nos sociétés.

L’absence d’un tel dialogue et l’incapacité des sociétés à combler de profondes divisions politiques, ethniques ou religieuses sont des défis auxquels est confronté l’ensemble du continent européen. Une méfiance aiguë dans le gouvernement, combinée à des divisions politiques chroniques et à l’absence de voies institutionnelles pour que les citoyens puissent faire entendre leur voix ne font que renforcer la polarisation politique où les citoyens restent exclus, désengagés ou indifférents et peuvent même aller jusqu’à provoquer des troubles civils ou même des conflits violents.

Tout cela rend la mission de réinventer le rôle de la communication européenne beaucoup plus important. Dans les moments où l’information est abondante et l’attention et l’intérêt sont rares, lorsque les gens craignent beaucoup d’incertitudes de la vie et sont courtisés par des opportunistes politiques, des populistes et des propagandistes, le rôle de la communication européenne en tant qu’instigateurs du dialogue public et de l’engagement avec la société civile et les citoyens est essentiel.

Apprendre et partager comment rendre la communication européenne plus accessible, compréhensible et intéressante pour les gens ainsi que comment écouter et engager les citoyens devient la mission que l’éthique, autant que les circonstances, impose.

Quelle solution pour relancer le projet européen ?

Aujourd’hui, la peur du populisme bloque toute initiative européenne des responsables politiques, ce qui ne fait qu’aggraver la frustration, augmenter la colère des gens qui se sentent ignorés et ne voient guère plus d’autre solution que de se jeter dans les bras des populistes. Alors, comment s’attaquer à la crise européenne ?

Le piège du cercle vicieux

Tout le monde s’accorde pour dire que le changement au sein de l’UE doit se produire.

Les solutions visant à modifier la base juridique de l’UE, telles que la révision constitutionnelle des traités ou l’assemblée constitutionnelle européenne, ne sont pas praticables. Les dirigeants craignent le plus et veulent éviter par tous les moyens d’en passer par les urnes de peur de perdre un référendum.

C’est le piège dangereux dans lequel le projet européen est pris et qui a jusqu’ici bloqué tout renouveau démocratique. Plus les dirigeants de l’UE se méfient et craignent les citoyens et plus le scepticisme et la colère augmentent.

Relancer le projet européen, à partir des formes actuelles

La seule possibilité est de passer par les traités.

Les citoyens devraient faire appel à une convention européenne (article 48 du TUE) en s’appuyant sur l’instrument de l’Initiative citoyenne européenne – une sorte de « hacking » des textes qui permettrait de forcer le débat sur l’avenir de l’Europe.

La clé du succès repose sur l’engagement des décideurs politiques que le résultat de ce processus serait remis entre les mains des citoyens de l’UE avec un vote direct.

Les citoyens en tant que législateurs

Les citoyens ne peuvent apprendre à devenir des législateurs que par la pratique en expérimentant le processus.

Un vote déclenché par la base, c’est-à-dire un référendum initié par les citoyens pour corriger les politiques européennes ne peut fonctionner que dans un cadre qui permette un temps suffisant, des informations impartiales et des débats.

En somme, la solution pour relancer le projet européen, que les citoyens deviennent des législateurs dans le système politique de l’Union européenne, repose sur une double responsabilité : que les dirigeants acceptent la décision des peuples et que les peuples participent à la décision. Voilà le « new deal » européen.

Qui parle au nom de l’Europe ?

Dans “Parler au nom de l’Europe : Luttes d’institutions et conflits de légitimités pour le porte-parolat de « l’Union »“, Philippe Aldrin et Nicolas Hubé propose une lecture de l’histoire de la construction européenne à l’aune du « lancinant problème du porte-parolat de l’Europe ». Une controverse entre Commission et Parlement qui n’en finit pas…

La perte de l’exclusivité du monopole de la Commission européenne sur le porte-parolat de l’Union au profit du Parlement européen

Du consensus permissif fondateur où la Commission exerce le monopole de la communication au nom de l’Union jusqu’aux dernières élections européennes où la communication du Parlement européen « cette fois, c’est différent » a vraiment fait évoluer les lignes, les différentes séquences qui s’enchaînent sont autant d’étapes de déconstruction-reconstruction des stratégies de communication à destination du grand public.

Entre chocs électoraux et crises, le « mouvement de l’histoire » porte un double balancement :

Dans un premier temps, la communication de la Commission européenne apparaît comme seule légitime à s’adresser directement aux citoyens : de son service de porte-paroles dès les années 1960 à ses campagnes plus marketing sous les années Delors, jusqu’au Livre blanc de margot Wallström pour une politique de communication en 2006.

Dans un second temps, à partir des années 1970, le vent du « déficit démocratique » et de la « gouvernance » aux débuts des années 2000 porte un esprit d’ouverture, de concertation et de dialogue qui correspond davantage à une communication issue du Parlement européen.

Le partage des légitimités entre la légitimité élective pour le Parlement européen et la légitimité procédurale issue des traités pour la Commission européenne

Au fil des nouveaux traités, le Parlement européen se voit reconnaître l’élection au suffrage universel, la citoyenneté européenne et la responsabilité devant le Parlement de la Commission. Autant d’arguments pour légitimer les prises de parole de l’institution à destination des citoyens afin de produire tout à la fois de l’adhésion (populaire), du consentement (citoyen) et de la participation (électorale).

L’accord interinstitutionnel « Communiquer en partenariat » en 2008 scelle – temporairement – le partage de la mission de communiquer le projet européen. La « vision régulatrice de la communication pensée comme la construction technique et bureaucratique du consentement politique » issue de la Commission européenne doit composer avec la conviction des eurodéputés d’une juste répartition des compétences en matière de communication.

La division des rôles dans le porte-parolat de l’Europe dans une démocratie à la fois représentative et participative, la pire des solutions, à l’exception de tous les autres ?

Le traité de Lisbonne représente en matière de communication une double victoire à la fois pour le Parlement européen et la Commission européenne :

  • Sous le frontispice de « la démocratie représentative », la légitimité du Parlement européen à exercer ses droits de porte-parole de l’UE est reconnue ;
  • De façon inédite – et inattendue – le texte consacre dans le même souffle la démocratie participative avec l’Initiative citoyenne européenne pilotée par la Commission européenne.

Le Parlement européen et la Commission européenne parviendront-ils à s’unir pour communiquer conjointement auprès des citoyens européens maintenant que leur volonté de parler aux Européens est avalisée par le dernier traité en vigueur et tandis que le numérique et les réseaux sociaux représentent le nouveau terrain et une éventuelle pomme de discorde ?