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Quel est l’état de la transparence dans la communication de l’Union européenne ?

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Résoudre le déficit démocratique de l’UE passe par un double mouvement d’ouverture des institutions européennes et d’intérêt des citoyens européens pour la construction européenne. Ces deux tendances – que Michaël Bruggemann qualifie de « promesses du dialogue et de la transparence » sont au cœur de la communication de l’UE. Qu’en est-il de la transparence aujourd’hui ?

Ouverture accrue mais encore limitée des réunions au sein des institutions européennes

Face à ce premier critère de transparence – l’ouverture des réunions – les institutions européennes y parviennent irrégulièrement.

Traditionnellement, seul le Parlement européen, représentant les citoyens, tient des réunions publiques tandis que la Commission et le Conseil se réunissent à huis clos.

Plus particulièrement, le Conseil est critiqué, car les réunions secrètes permettent aux gouvernements nationaux de mentir sur les politiques qu’ils poursuivent à Bruxelles et de dénoncer l’UE comme bouc émissaire.

Depuis septembre 2006, le nombre de sessions du Conseil et les votes des représentants des gouvernements ont été rendus publics :

  • Aujourd’hui, les rencontres du Conseil avec des décisions législatives sont publiques ainsi que toutes les sessions liées aux politiques qui relèvent du régime de co-décision avec le Parlement européen ;
  • En revanche, il y a toujours un certain nombre de réunions (celles qui n’ont pas de décisions législatives) qui ne sont pas publiques.

Du côté de la Commission, les réunions du Collège des Commissaires ne sont pas publiques, mais les comptes rendus sont intégralement mis en ligne.

Par ailleurs, l’utilisation massive de Twitter parmi les Commissaires tend à réduire l’opacité. Lors de l’annonce des recommandations économiques de la Commission européenne récemment, deux Commissaires ont rompu l’embargo et annoncé ce qui allait être annoncé concernant leur propre pays.

Un droit général récent mais partiel d’accès aux documents

Jusqu’en 2001, il n’existe aucun droit pour les citoyens d’accéder aux documents officiels de l’UE. Désormais, la législation de l’UE octroie un droit général d’accès aux documents à tous les résidents de l’UE.

Un refus d’accès aux documents ne peut être justifié qu’en référence aux exceptions prévues dans le règlement. Les exceptions concernent des raisons de sécurité publique, de garder le secret professionnel et la vie privée, mais aussi des pans entiers de politique (finances et économie) sont exemptés.

Au-delà de ces exceptions, la principale critique porte sur le fait que les institutions européennes sont autorisées à rejeter l’accès à des documents dont la publication serait « une grave atteinte » au processus de prise de décision interne des institutions de l’UE. Une porte ouverte à de nombreuses exceptions discrétionnaires.

Un Registre public mais non-exhaustif des documents officiels de l’UE

Avant dernier critère d’évaluation de la transparence de l’UE, l’accès pratique aux documents. En effet, pour demander un document, il faut encore pouvoir être en mesure de savoir quel(s) document(s). Par conséquent, la transparence des règlements oblige les institutions de l’UE à créer des registres publics de l’ensemble de leurs documents.

Chaque institution dispose de sa propre base de données :

Au total, selon Michaël Bruggemann, « la Commission, à la différence du Parlement européen et du Conseil, n’a pas toujours de bons résultats dans l’application des règles ».

Et, il ne faut pas négliger de nombreux autres registres :

Mise en œuvre pratique plutôt limitée de la transparence

Certes, tous ces registres sont publics et accessibles en ligne. Certes, les institutions européennes publient régulièrement des rapports sur l’état de la mise en œuvre de la réglementation en matière de transparence.

Mais, la mise en œuvre pratique de la procédure de transparence est plutôt limitée. Il n’est pas surprenant que les citoyens ordinaires ne sont pas les principaux utilisateurs de ce type de procédure. Lobbyistes, représentants d’ONG, juristes, scientifiques et représentants d’autres institutions publiques sont les principaux utilisateurs des règles de transparence.

Un groupe important est représenté avec moins de trois pour cent des demandes : les journalistes, qui ne peuvent pas attendre pour accéder aux documents.

L’état de la transparence dans l’UE est donc ambivalent. Certes, l’UE est l’une des institutions publiques les plus transparentes au monde. Mais au vue de la mise en œuvre des règles de transparence, il semble encore trop tôt pour parler d’un changement fondamental de paradigme politique.

Une coexistence de règles strictes d’ouverture de l’accès à l’information et de traditions liées à la culture des arcanes bureaucratiques limitant leur mise en œuvre demeure.

Quelles sont les résistances culturelles pesant sur la communication européenne ?

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La lecture de Jean-Michel Djian : « Europe et communication : le poids des résistances culturelles dans la construction européenne » est enrichissante pour comprendre pourquoi « une partie significative de l’opinion se détourne d’un processus qu’elle vit comme une fatalité et non comme un rêve ». Première explication : « c’est probablement dans l’absence d’un idéal collectif intellectuellement construit qu’il faut chercher l’essoufflement dont l’Europe est aujourd’hui la victime ». Quels sont les autres poids qui pèsent sur la communication européenne ?

Déficit de sens : cohérence politique initiale et complexité institutionnelle actuelle de la construction européenne

La première raison « tient moins à la masse d’outils disponibles pour informer ou s’informer sur ce qu’est l’Europe qu’au déficit de sens communiqué par ces supports ».

La construction européenne débute par un projet politique cohérent qui se traduit par une « union sans cesse plus étroite » visant à créer « des solidarités de fait » et débouche quelques décennies plus tard sur une architecture institutionnelle complexe et illisible.

Quel est le projet de l’UE aujourd’hui ? L’époque du conformisme consumériste individualiste et de la communauté économique européenne comme horizons indépassables est révolue. Le marché ne fait pas tout le progrès. La lutte pour préserver un « modèle social européen » ou la monnaie unique ne peut constituer une direction et une signification suffisante.

Absence d’un message fédérateur : un projet d’intégration d’une élite éclairée ou une union des peuples européens

« La deuxième raison est le corollaire de la première. Il ne peut exister un message unique destiné à des millions de personnes d’origines géographiques, culturelles et linguistiques si diverses. »

Pour Jean-Michel Djian, il existe un déphasage historique entre une élite éduquée, multilingue, moderniste et globetrotteuse largement pro-européenne et le reste de la société qui faute de moyens pour visiter l’Europe et d’instruments pour la comprendre, la « résume à un vague projet politique porté par des conservateurs plutôt éclairés ».

Si la construction européenne est un projet d’intégration par une élite éclairée, alors ça marche, songeons à la « génération Erasmus » mais c’est un peu court et de plus en plus nocif pour les démocraties européennes. En revanche, s’il s’agit d’une union à l’échelle des peuples, alors les résistances culturelles et linguistiques n’ont pas même encore été sérieusement attaquées.

Une classe politique trop peu européenne : le hiatus entre discours et pratiques gouvernementale et parlementaire

Le problème ne se limite pas à l’exercice funeste des classes politiques de clamer à « la faute à Bruxelles » dès qu’une décision commune se heurte à des réticences nationales. Il s’agit plus profondément d’une rupture entre les attentes des citoyens et les réponses : «  l’offre politique d’Europe a toujours été en déphasage avec une demande culturelle d’Europe ». Cette inadéquation dans le temps entre une construction économique et juridique et des aspirations plus « civilisationnelles » explique en partie le déficit d’image de l’UE.

Comme si on ne s’était jamais rendu compte que les stratégies impressionnantes de communication politique sur la question européenne ne pouvaient s’affranchir d’une expérience pratique concomitante.

Les prochaines élections européennes seront une épreuve pour tester l’existence d’une expression partisane paneuropéenne qui soit en mesure de faire la synthèse et de proposer non plus seulement de « consommer » de l’Europe mais de vivre en Européen.

Défaut de forme de la communication : un espace public européen numérique ou des contacts localisés avec l’Europe

Dernier poids à peser sur la communication européenne : quelle forme lui donner entre des contacts directs localisés, seule certitude de toucher le public et une approche « virtualisée » avec un recours aux médias sociaux.

Les résistances culturelles à la construction européenne se cristallisent autour des formes nouvelles de communication. La génération des 45/55 ans, celle qui détient aujourd’hui les leviers politiques n’a qu’une idée convenue et une pratique superficielle d’Internet. Or force est de constater que les nouvelles technologies de l’information ont « déterritorialisé » l’espace européen chez les 20/30 ans. En ce sens, l’Europe et la technologie font bon ménage mais cela profite d’abord à une génération qui n’a pas le pouvoir et n’a qu’une connaissance élémentaire de l’Europe.

Il n’est pas sûr que cette analyse générationnelle soit pleinement satisfaisante alors que se développent des usages massifs du web social auprès de toutes les classes d’âge, en particulier les seniors. Néanmoins, l’étanchéité de certains publics rétifs à toute forme de communication européenne ne peut que se constater sans que la numérisation constitue la réponse idoine.

Au total, les résistances culturelles à la communication européenne sont autant d’obstacles à franchir pour parvenir au cœur des Européens.

Entre les promesses de transparence et de dialogue : la voie étroite d’une communication de l’UE efficace

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Dans une analyse éclairante « EU communications and the promises of dialogue and transparency », Michaël Bruggemann étudie les évolutions de la communication de l’UE à l’occasion de l’Elargissement vers l’Europe Centrale et Orientale. Que ce soit la promesse de dialogue et de transparence ou le défi de toucher un public largement désintéressé, l’UE n’y est pas parvenue. Non pas que les buts aient été trop propagandistes, mais plutôt les moyens – faute de se concentrer sur des relations publiques auprès des multiplicateurs – ont été inefficaces. Explications.

Transparence et dialogue en actes : la communication grand public inefficace de l’UE sur l’Elargissement dans les nouveaux Etats-membres

Avec un budget de 150 millions d’euros entre 2000 et 2006, les activités de communication de l’UE sur l’Elargissement offrent l’opportunité concrète d’évaluer la communication des institutions européennes (siège et Représentations dans les Etats-membres) : a-t-elle assurée transparence et dialogue démocratique, mais également efficacité pratique ?

Les étapes de la communication l’UE sur l’Elargissement dans les nouveaux Etats-membres :

  1. De la politique sans communication avec le public. Après la chute du rideau de fer en 1989, le projet politique de l’Elargissement prit de nombreuses années, jusqu’en 1997, avant d’élaborer un document de stratégie de communication sur l’élargissement de l’UE ;
  2. Des informations pour les experts et mise en place lente d’une politique d’information sur l’Elargissement. De 1998 à 2002, les négociations d’adhésion ont été transparentes seulement pour les spécialistes. La Commission n’a pas publié d’informations ou sinon des informations diffusées par et pour des experts. Dans le même temps, la Direction générale de l’Elargissement a mis en place une unité d’information et publié un document de stratégie d’action en 2002.
  3. Des retards dans l’exécution des activités de communication auprès du grand public. Ce ne fut pas avant 2003 que les activités de relations publiques concrètes ont été planifiées et réalisées. En raison de retards, de nombreux projets n’ont été réalisés qu’après l’adhésion.

Dans l’ensemble, la communication manquait clairement derrière la décision politique. Le découplage du processus de politique et de communication pourrait être interprété comme une stratégie politique. Dans la mécanique traditionnelle, les progrès dans l’intégration précédent les discussions publiques. Et de fait, l’Elargissement de l’UE est devenu un « fait accompli » avant que les citoyens en aient pris conscience.

Pourtant, l’analyse montre que ce n’était pas nécessairement une décision volontaire ou un mouvement stratégique de la Commission – mais plutôt le résultat de la culture bureaucratique de la Commission, de règles budgétaires strictes en constante évolution et d’un manque de personnel qualifié pour communiquer auprès du grand public.

Transparence et dialogue en actes : les relations publiques inefficaces sur l’Elargissement en Allemagne

La Représentation de la Commission à Berlin a fourni des rapports mensuels de 2002 à 2004, portant sur 159 activités d’information, qui n’ont pas réussi à atteindre un large public :

  • En règle générale, les activités de la Commission ont seulement un peu plus de quatre-vingts participants ;
  • Près d’un quart de toutes les activités est parvenue à moins de cinquante personnes et n’ont pas concernée principalement des multiplicateurs d’opinion ;
  • Seulement moins d’un quart de toutes les activités ont reçu une attention médiatique.

Puisque la Commission n’a aucun moyen direct pour répondre à des millions de citoyens, il aurait été encore possible de concentrer ses activités de relations publiques sur les relations avec les médias. Malheureusement, les médias n’étaient clairement pas au centre de la communication sur l’élargissement de l’UE.

La Commission a négligé les relations avec les médias. Les relations presse sur l’élargissement de l’UE à Bruxelles ont été essentiellement assurées par le porte-parole, appuyé par un secrétaire et un assistant à temps partiel – face à un des plus grands corps de la presse dans le monde.

Au total, le potentiel d’améliorer réellement la transparence et le débat public sur l’UE est gravement compromis non à cause de trop de marketing ou de propagande mais par l’absence de mise en œuvre de relations publiques effectives.

Information européenne sur Twitter : panorama des journalistes européens des médias français

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Tandis que le développement de l’« euro-sphère » sur Twitter ne se dément pas – tant le seul compte de la Commission européenne que les 23 comptes du Parlement européen totalisent chacun environ 120 000 followers – qu’en est-il de la présence des journalistes français spécialisés dans les affaires européennes ?

[EDIT : ajout de 4 journalistes]

Une quarantaine de journalistes : beaucoup de presse écrite et peu de médias audiovisuels

Travaillant au sein d’agences de presse généraliste ou spécialisés, de titres de la presse écrite quotidienne ou hebdomadaire, de chaînes de l’audiovisuel (TV et radio) ou de médias print ou web généralistes ou spécialisés, la communauté des journalistes spécialisés dans les affaires européennes couvre globalement – quoique de manière inégale – l’ensemble du panorama médiatique.

Plus concrètement, dans le peloton de tête se trouve le bureau de l’AFP à Bruxelles, bien représenté sur Twitter, ainsi que les médias spécialisés « Europe » comme l’Agence Europe, Europolitique, Presseurop ou Euractiv.fr. Il en est de même pour les principaux quotidiens nationaux (Libération, Les Echos, Le Monde, Le Figaro, La Tribune).

Egalement représentés – de manière globalement moins actives – les correspondants « Europe » des médias audiovisuels de service public (France TV, Radio France, RFI, France 24, Arte) sont présents sur Twitter. Les autres médias audiovisuels privés sont plus éparses et ne comptent toujours qu’un seul représentant (TF1-LCI, Europe 1, RTL).

Enfin, dans le dernier « pool » composés de médias moins représentés, il faut signaler la présence réduite des hebdo et magazines généralistes, la quasi-absence de la presse régionale, hormis Ouest-France ainsi que des chaînes d’information en continue (itélé est absente).

Une communauté active et inégale d’un peu plus de 100 000 followers, dont près de la moitié pour @quatremer

journalistes_europeens_medias_francais

Au total, ces 40 journalistes, composée à majorité d’hommes, a publié plus de 138 000 tweets, suit 20 000 comptes et rassemble plus de 109 000 followers.

Au palmarès des journalistes français spécialisés dans les affaires européennes, Jean Quatremer est le plus largement « populaire » avec plus de 47 000 followers, suivi par Sylvain Lapoix (11K), le trésorier de l’Association des journalistes européens – France et de Français Beaudonnet de France 2 (9K).

En matière de publication, le journaliste le plus prolixe est Jean-Sébastien Lefebvre d’Euractiv.fr avec près de 24K tweets suivi par Jean Quatremer et Stefan de Vries. Christian Spillmann, journaliste à l’AFP est également très actif avec 9K de tweets exclusivement informatifs.

Au total, le panorama sur Twitter des journalistes français spécialisés dans les affaires européennes éclaire d’une autre manière le traitement de l’Europe dans les médias en singularisant d’un côté la présence abondante de la presse écrite (agence, quotidiens nationaux, titres spécialisés print et web) de la présence étique des médias audiovisuels et régionaux.

Parlement européen : la meilleure institution européenne en matière de web social ?

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A la tête d’une communauté de plus de 800 000 fans sur Facebook, le plus important réseau social mondial, le Parlement européen est également présent sur la plupart des médias sociaux (Youtube, Twitter, Flickr, Pinterest, Tumblr, ect.) au point d’avoir réalisé une infographie  : « Parlement européen 2.0 : la session plénière en un clic ». Alors, le Parlement européen est-il la meilleure institution européenne en matière de web social ?

A la lettre, le Parlement européen dans les médias sociaux : l’institution la plus visible auprès du grand public

Face à la Commission européenne ou a fortiori aux Conseils (de l’UE ou européen), le Parlement européen est sans conteste l’institution européenne la plus visible auprès du grand public, dans les médias sociaux. D’ailleurs, ce n’est que justice.

D’abord, c’est le moins que l’on puisse attendre d’une institution composée d’élus au suffrage universel. L’institution européenne représentant les citoyens se doit, en raison de son rôle, d’être l’institution la plus visible auprès du grand public et contrairement aux autres institutions européennes plus discrètes, l’ensemble de ses membres – les députés européens – contribue à son rayonnement.

Ensuite, c’est logique aux vues des moyens, notamment d’achat publicitaire sur Facebook, que le Parlement européen déploie pour développer sa présence. (cf. « Les astuces du Parlement européen pour accroître sa popularité sur Facebook »). On peut songer également aux efforts salutaires du Parlement européen en matière de « datavizualisation » ou de curation des contenus publiés dans les médias sociaux avec « EPnewshub ».

Enfin, c’est une avance qui se paye au prix d’innovations pas toujours heureuses comme le rappelle les échecs de MyParl – un MySpace des eurodéputés qui n’a jamais vu le jour, de Citzalia – un Second Life (monde virtuel 3D) qui n’a jamais franchi la version beta, ou le retrait d’une vidéo virale en avril dernier.

En bref, le Parlement européen sait faire preuve de créativité pour exploiter les opportunités offertes par les médias sociaux et y consacre des moyens – budgétaires et humains – importants.

Dans l’esprit, le Parlement européen : l’institution la moins transformée par le web social

Pour autant, si l’on considère les transformations qu’impliquent le web social pour n’importe quelle institution, le Parlement européen semble l’institution européenne la moins transformée par le web social au sens où son activité et sa communication ne semblent pas bouleversées par le phénomène du web social. Déjà habituée à la transparence et au dialogue avec les citoyens, le Parlement européen s’adapte aux médias sociaux sans trop de difficulté.

Si l’on considère le Conseil européen et le huis clos des sommets de chefs d’Etat et de gouvernement, lorsque le président Van Rompuy tweete en décembre 2010 « We have an agreement on treaty amendment. », cela provoque un changement durable, que relève d’ailleurs dans une dépêche de l’AFP. Cette rupture de la chaîne de l’information à un moment crucial, permis par les médias sociaux, est un moment charnière qui explique pourquoi @euHvR (aujourd’hui @eucopresident) est le compte officiel d’un responsable européen le plus suivi encore à ce jour.

Autre exemple des transformations du web social – qui n’affectent pas le Parlement européen – c’est le développement de nouvelles manières de travailler avec des plateformes communautaires, des sortes de réseaux sociaux sur mesure (eTwinning, Regionetwork, Digital Agenda for Europe) développés par la Commission européenne pour collaborer avec les acteurs décentralisés de l’action publique européenne.

Au total, le Parlement européen est l’institution européenne, quoique la moins transformée par les médias sociaux, qui parvient le mieux à communiquer dans les médias sociaux.