Programme de travail de la DG Communication en 2020 : décentralisation et digitalisation

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C’est à une accélération des tendances récentes – la décentralisation et la digitalisation de la communication européenne – que l’on doit s’attendre, selon le programme de travail de la DG Communication de la Commission européenne pour 2020. Revue annuelle des budgets, en hausse réduite à peine plus de 2%, soit 87 millions d’euros…

La décentralisation renforcée de la communication européenne

Avec près de 45% du budget, la communication décentralisée occupe une place toujours plus importante.

D’abord, la communication décentralisée des Représentations de la Commission européenne, des dialogues avec les citoyens et des actions de partenariat représente dorénavant symboliquement le premier poste budgétaire avec 22,3 millions d’euros :

  • 20,9 M€ pour les actions de communication décentralisées par l’intermédiaire des représentations de la Commission européenne dans les États membres ;
  • 1,3 M€ pour des débats publics, des manifestations et des actions de sensibilisation en favorisant le débat dans le cadre de la conférence sur l’avenir de l’Europe.

Ensuite, les Centres d’information Europe Direct « l’instrument fondamental permettant à l’Union d’aller à la rencontre des citoyens », avec 12,6 M€, vont connaître une nouvelle génération sur 2021-2025 permettant notamment de :

  • Contribuer à l’émergence et à l’intégration de la dimension européenne de la citoyenneté et de l’éducation civique dans les écoles, en travaillant avec les étudiants et les enseignants et en offrant du matériel didactique approprié et structuré ;
  • Surveiller la manière dont les contenus sont perçus au niveau local et détecter les cas de désinformation en proposant un retour d’informations.

Par ailleurs, les Relais d’information avec 3,5 M€ couvrent les activités de soutien aux réseaux pour la formation, les activités de promotion et l’information.

Enfin, les espaces publics européens avec 1,2 M€ assurent une présence dans les Maisons de l’Europe situées dans 17 capitales des États membres, en vue d’accueillir des manifestations publiques.

La digitalisation poursuivie de la communication européenne

Deuxième poste du budget avec 22,1 M€, les outils d’information et de communication écrite et en ligne couvrent toute la présence web de la Commission européenne ainsi que les stratégies relatives aux médias sociaux y compris la mise en œuvre de projets innovants.

Le rapport général et autres publications pour 2,1 M€ assure de la production, à la diffusion et à la promotion des publications et des contenus en ligne destinés aux citoyens, qui expliquent ce qu’est l’Union européenne, ce qu’elle fait, ses priorités actuelles et la manière dont elles influent de manière positive sur la vie des citoyens.

Les activités traditionnelles de la communication européenne

Les informations destinées aux médias et productions audiovisuelles avec 6,4 M€ recouvrent les activités « traditionnelles » de reportages vidéo et photos ainsi que les productions audiovisuelle et multimédia afin de permettre au public d’accéder, directement ou par l’intermédiaire des médias, à l’ensemble de la collection audiovisuelle.

L’exploitation des studios de radiodiffusion et de télévision et équipements audiovisuels représente 5,6 M€ y compris la production de programmes audiovisuels et de clips vidéo destinés aux médias sociaux et diffusion en continu en direct vers des comptes institutionnels de médias sociaux (YouTube, Facebook, Twitter, Instagram et LinkedIn).

Les visites de la Commission avec 4,2 M€ prévoit d’ouvrir un nouveau centre dénommé « Experience Europe », accessible au grand public en 2020.

L’analyse de l’opinion publique avec 7 M€ pour la production des enquêtes Eurobaromètres, incluant également des analyses quantitatives et qualitatives sur l’écho donné aux priorités politiques de la Commission européenne dans tous les types de médias (presse écrite, médias en ligne, secteur audiovisuel et médias sociaux) partagés aux membres du Collège et à l’encadrement supérieur sous diverses formes de rapports et de synthèses.

Au final, le programme de travail pour la communication de la Commission européenne, quoique peu lisible est comme toujours instructif des orientations et projets prévus pour l’année.

Pourquoi et comment intégrer la délibération publique aux institutions démocratiques européennes ?

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Une enquête de l’OCDE invite les décideurs publics à se saisir des nouvelles formes de participation des citoyens aux institutions démocratiques en prenant la vague de la démocratie délibérative in “Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: CATCHING THE DELIBERATIVE WAVE”. L’institutionnalisation juridique et culturelle durable de la délibération dans la politique démocratique européenne, la gouvernance de l’UE et l’élaboration des politiques publiques pourrait garantir que les nouvelles institutions seront alignées sur les valeurs de la société…

Pourquoi institutionnaliser la démocratie délibérative à la gouvernance de l’UE ?

Prendre des décisions complexes visant à résoudre des problèmes difficiles que les décideurs ne sont pas en mesure de résoudre par eux-mêmes est l’une des forces de l’institutionnalisation des processus délibératifs. La participation des citoyens facilite l’identification des priorités de la communauté et surmonte la résistance des groupes d’intérêt et des divisions intra et interpartis, permettant d’agir sur des décisions de politiques publiques difficiles mais nécessaires.

Mener de meilleurs processus délibératifs plus facilement et à moindre coût : l’institutionnalisation peut faciliter le développement de processus, de documents, de capacités réutilisables moins vulnérables à la perte de soutien à mesure que les nouveaux décideurs prennent le pouvoir. Cela les rend également plus rapides à organiser à mesure que des problèmes surgissent, car le temps de démarrage peut être réduit.

L’institutionnalisation peut également améliorer la pratique en garantissant un apprentissage collectif et en facilitant l’expérimentation, l’évaluation et l’amélioration de la pratique au fil du temps.

Renforcer la confiance du public : les opportunités de participation du public, de nature ponctuelle dans la plupart des exercices de participation et limité à des questions spécifiques ont sans doute eu un impact positif. L’institutionnalisation de la délibération (et la conduite de beaucoup plus de délibérations citoyennes) peut aider à accroître la confiance du public, car elle ouvre davantage de possibilités à plus de personnes de se rapprocher du cœur de la gouvernance et de susciter une plus grande empathie pour la complexité de la prise de décision publique.

L’institutionnalisation peut également commencer à modifier fondamentalement les relations entre les pouvoirs publics et les citoyens.

Enrichir la démocratie en élargissant la participation citoyenne significative : la démocratie est gouvernée, mais aussi gouvernante. Grâce à l’institutionnalisation, plus de personnes peuvent se rapprocher et faire partie du processus de gouvernance apportant une plus grande diversité de perspectives dans la prise de décision démocratique.

Étendre la garantie d’égalité politique en matière de vote aux élections à la période entre les élections pourrait signifier d’avoir pour objectif que chacun reçoive une invitation à participer à un processus délibératif à un moment donné de sa vie.

Renforcer la capacité civique des citoyens : l’institutionnalisation étend et incorpore le privilège de la représentation parmi un éventail plus large de personnes. Le fait de représenter les autres est en soi une compétence et une forme d’aptitude démocratique qui mérite d’être étendu et cultivé par plus de gens. Cela signifie qu’une plus grande proportion de la société a la possibilité de servir sa communauté, de vivre la complexité de la prise de décision publique et de renforcer son sens de l’action et de l’efficacité.

Comment institutionnaliser la délibération des citoyens à la prise de décision de l’UE ?

Une structure délibérative permanente qui complète les institutions existantes de prise de décision représentative constitue la voie royale vers l’institutionnalisation. Les organes délibérants permanents ont des rôles qui comprennent l’établissement de l’ordre du jour, la surveillance, la fourniture d’informations en continu sur une question de politique publique particulière et des responsabilités similaires à celles des commissions parlementaires.

Une obligation pour une autorité publique d’organiser un processus délibératif sous certaines conditions représente une autre voie vers l’institutionnalisation. Cela consiste à fixer les conditions requises pour qu’une autorité publique organise un processus délibératif plus occasionnels.

Des règles qui permettent aux citoyens d’exiger qu’un organisme public européen organise un processus délibératif seraient la troisième voie pour institutionnaliser la délibération publique dans l’UE impliquant donc une législation ou une réglementation qui stipule que les citoyens peuvent demander d’organiser un processus délibératif sur une question spécifique si le nombre de signatures à l’appui de la demande atteint un seuil spécifié.

En conclusion, l’institutionnalisation des formes délibératives à l’UE ne peut réussir qu’avec une meilleure communication publique mise à profit pour accroître les possibilités d’apprentissage public, pour informer le public sur le processus, les preuves présentées, les résultats et la mise en œuvre, et pour encourager une plus grande participation des citoyens.

Quel modèle d’engagement délibératif pour développer la participation citoyenne à l’UE ?

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Au fil des ans, grâce aux efforts conjugués des décideurs, des universitaires et de la société civile, de nombreux modèles de processus délibératifs ont été développés, testés et mis en œuvre à travers le monde. Dans une étude passionnante “Innovative Citizen Participation and New Democratic Institutions: CATCHING THE DELIBERATIVE WAVE”, l’OCDE a identifié 12 modèles de processus délibératifs regroupés en 4 types qui partagent les phases essentielles : apprentissage, délibération et élaboration de recommandations collectives…

Modèles de participation citoyenne potentiels

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1. Recommandations éclairées des citoyens sur les questions de politique publique

Ces processus nécessitent plus de temps (en moyenne un minimum de quatre jours) pour laisser aux citoyens suffisamment de temps et de ressources pour élaborer des recommandations collectives réfléchies et détaillées. Ils sont particulièrement utiles pour les problèmes politiques complexes qui impliquent de nombreux arbitrages, ou lorsqu’il existe une impasse politique bien ancrée sur une question.

2. Opinion des citoyens sur les questions de politique publique

Ces processus nécessitent moins de temps, tout en respectant les principes de représentativité et de délibération, pour fournir aux décideurs des opinions citoyennes plus réfléchies sur une question de politique. En raison des contraintes de temps, leurs résultats sont moins détaillés que ceux des processus conçus pour des recommandations citoyennes éclairées.

Utilisés à tous les niveaux de gouvernement, les jurys de citoyens et assemblées de citoyens ont été créés pour répondre à un large éventail de questions de politiques publiques, les plus courantes étant les infrastructures, la santé, l’urbanisme, l’environnement et les services publics. La plupart ont été ponctuels, mais il existe également un modèle institutionnalisé de groupe permanent.

3. Évaluation citoyenne éclairée des mesures de vote

Ce processus permet à un groupe représentatif de citoyens d’identifier les arguments pour et contre pour que les deux côtés d’un vote soient distribués aux électeurs avant le vote.

4. Organes délibérants représentatifs permanents

Ces nouveaux dispositifs institutionnels permettent une délibération citoyenne représentative pour éclairer la prise de décision publique sur une base continue.

Enjeux du modèle délibératif pour la démocratie délibérative de l’UE

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Pour l’UE, le modèle délibératif le plus approprié dépendra principalement du problème de politique publique concerné. Plus la question est complexe et plus ses implications sont larges, plus des recommandations détaillées sont nécessaires et donc un processus délibératif plus élaboré est applicable.

Les assemblées de citoyens sont bien adaptées pour traiter des questions constitutionnelles et des questions d’importance « globale », car ce modèle permet un apprentissage approfondi de la question de politique publique avec une délibération approfondie.

Les jurys de citoyens sont des processus ciblés pour donner des conseils sur une question de politique publique « spécifique ». En tant que processus plus courts, généralement de quatre à six jours, rassemblant 35 à 50 citoyens sélectionnés au hasard, ils sont suffisamment longs pour que les citoyens élaborent des recommandations détaillées et éclairées pour résoudre des problèmes spécifiques, mais nécessitent moins de temps et moins de ressources que les assemblées de citoyens. Ils peuvent ainsi être utilisés plus souvent et donner des résultats plus rapides.

Le conseil des citoyens peut être une option raisonnable pour développer une vision collective pour un territoire et pour résoudre des problèmes de la communauté peu complexes, car ce sont des formats plus ouverts et flexibles. Si les décideurs souhaitent des recommandations spécifiques et éclairées pour un problème urgent, ils doivent alors définir clairement la tâche des participants.

Le modèle de la Conférence de consensus est utile pour évaluer les progrès technologiques, car le format permet aux citoyens de questionner les scientifiques et les décideurs politiques de manière approfondie pour aller au cœur d’un problème.

En somme, le choix des formats d’engagement des citoyens dans des formes de démocratie délibérative est large et doit intégrer une réflexion en fonction des objectifs et caractéristiques. La voie est libre pour prendre la vague délibérative !

Engagement des citoyens : préserver et pratiquer la démocratie directe européenne

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Dans une excellente livraison « The practice of democracy: A selection of civic engagement initiatives », le think tank du Parlement européen explore les défis actuels et futurs de la démocratie directe via une sélection d’initiatives participatives et se concentre sur les tentatives actuelles de l’Union européenne de favoriser la transparence et l’inclusivité dans la prise de décision grâce à l’engagement des citoyens dans l’élaboration des politiques publiques de l’UE…

Comment l’UE peut réagir aux changements perturbateurs pour engager les citoyens dans l’élaboration des politiques publiques européennes ?

Les pouvoirs publics européens, comme les autres, sont actuellement confrontés à un dilemme : protéger les structures actuelles de la gouvernance démocratique, malgré la perception répandue de leur inefficacité ou les adapter à des scénarios en évolution.

Certes, le modèle classique de représentation des intérêts est mis à rude épreuve : faible participation électorale, montée des mouvements politiques populistes (ou anti-établissement) et mécontentement généralisé à l’égard des institutions publiques mettant à l’épreuve les fondements des systèmes démocratiques.

Cependant, la réalité est plus complexe. En effet, la décadence des valeurs démocratiques est rejetée sans ambiguïté par la naissance de nouveaux mouvements populaires, attestée par une mobilisation civique à une vitesse record (en particulier chez les jeunes) et soutenue par des manifestations de rue généralisées. Ces mouvements montrent que la demande mondiale de participation est vivante et dynamique.

Le choc entre ces deux tendances opposées soulève un certain nombre de questions auxquelles les décideurs doivent répondre :

  • Premièrement, de nouvelles formes hybrides de participation démocratique remplaceront-elles les systèmes de représentation classique s?
  • Deuxièmement, au milieu des processus de transformation, comment les rôles de pouvoir seront-ils redistribués ?
  • Une troisième série de questions examine ce qui motive la transformation des systèmes démocratiques.

Alors que les lieux de discussion et d’interaction politiques passent des mairies et des salles de réunion aux forums en ligne, il devient essentiel de comprendre si des pratiques démocratiques innovantes seront mises en œuvre presque exclusivement par le biais de plateformes numériques impersonnelles, ascétiques ou, si l’engagement civique sera toujours nourri par le biais de forums locaux en personne conçus pour encourager le débat.

L’apathie politique et la baisse de confiance dans les institutions politiques, les changements dans les méthodes de production et de partage des connaissances et la nature omniprésente de la technologie contribuent à la crise des modèles démocratiques traditionnels.

Comment raviver l’esprit civique du public européen et la démocratisation de l’Union européenne ?

La pandémie de coronavirus a de nouveau questionné l’efficacité de l’UE. En évaluant et en appliquant des méthodes testées pour engager les citoyens dans l’élaboration des politiques publiques, l’UE pourrait augmenter ses chances d’accomplir son mandat politique avec succès.

La revitalisation démocratique semble être efficace pour impliquer les citoyens dans la prise de décision publique lorsqu’elle structure les processus participatifs à la fois en ligne et hors ligne.

Opter uniquement pour la technologie numérique n’est pas optimal.

La négligence des canaux d’interaction non numériques peut entraîner un faible engagement de certains types de participants. La participation des personnes doit reposer simultanément sur le développement d’espaces en ligne pour interagir avec des individus numériquement compétents, tout en fournissant des espaces hors ligne pour l’interaction publique.

Certes, la pandémie a accéléré l’utilisation d’outils numériques dans la prise de décision et les consultations publiques. Cependant, alors que plusieurs organes législatifs, dont le Parlement européen, ont décidé de déplacer temporairement leurs activités en ligne, pour les initiatives d’engagement civique, la numérisation complète semble être plus problématique et exigeante en termes de temps et de coût.

Les citoyens sont plus susceptibles de s’engager dans la participation démocratique et la prise de décision publique s’il y a un équilibre entre des expériences participatives éprouvées et testées et des solutions originales.

L’engagement civique est mieux nourri par une combinaison d’innovation et de tradition.

Le lien entre le processus participatif (et ses résultats) et l’approbation institutionnelle peut avoir lieu à différentes étapes et à divers degrés de formalité. Les résultats de la participation doivent être ratifiés par les structures démocratiques traditionnelles.

L’échelle du processus consultatif doit être soigneusement calibrée sur les besoins réels des décideurs.

Les processus participatifs à grande échelle où les participants ne se connaissent pas et il n’y a presque aucune possibilité de réciprocité, risque d’aggraver le problème de l’action collective.

Les initiatives participatives à petite échelle, en revanche, attirent des citoyens plus motivés à contribuer et exigent donc une rétroaction responsable des décideurs.

Les problèmes de confidentialité et d’anonymat sont omniprésents dans les formes expérimentales d’engagement civique et restent un problème crucial.

L’anonymat a des résultats positifs car il permet aux gens d’exprimer des opinions critiques et controversées sans se soucier des effets potentiellement négatifs. Cependant, l’anonymat des utilisateurs peut conduire à des comportements incivils, car il réduit la responsabilité des gens pour leur conduite, pouvant saper la volonté des gens de participer aux processus délibératifs et les empêcher d’exprimer librement et sincèrement leurs opinions.

Comment l’UE peut augmenter ses chances d’accomplir son mandat politique avec le succès de l’engagement des citoyens ?

Évaluer et appliquer des méthodes testées pour engager les citoyens dans l’élaboration des politiques publique ; en d’autres termes : pratiquer la démocratie.

L’engagement de la Commission à organiser une conférence de deux ans sur l’avenir de l’Europe pour les citoyens de tous âges à travers l’UE et à suivre les actions convenues semble être une occasion unique d’engager de grands groupes de citoyens dans la réflexion collective, afin de façonner les futurs aspects structurels et procéduraux de l’Union.

Le succès de ce projet dépendra toutefois de la capacité de la Commission à adapter ce processus consultatif aux besoins et aux attentes des Européens ; particulièrement lorsqu’une pandémie fait peser de nouvelles menaces sur les systèmes démocratiques.

La tentative de s’engager plus systématiquement dans la prospective stratégique est également essentielle au renforcement de la démocratie dans l’UE.

Identifier les domaines dans lesquels les politiques, la recherche et les développements technologiques sont les plus susceptibles de conduire le progrès sociétal, économique et environnemental contribuera à aider les décideurs politiques de l’UE à améliorer la façon dont ils conçoivent les lois et les initiatives, et à développer des politiques tournées vers l’avenir.

Si les trois institutions de l’UE se mettent d’accord sur les mégatendances transformatrices nécessaires pour adopter une approche stratégique afin de développer une vision à long terme pour l’Union, alors l’engagement des citoyens s’inscrira dans une démocratisation incluant le recours à la démocratie directe.

Perspectives sur la démocratie participative de l’Union européenne

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Le défi de longue date du déficit démocratique de l’UE peut-il être résolu par l’émergence d’un nouveau modèle de participation des citoyens européens et un ensemble d’innovations démocratiques émergeant ? Dans « The Case for Citizen Participation in the European Union: A Theoretical Perspective on EU Participatory Democracy », Alberto Alemanno et James Organ plaide que l’Union doit adopter de toute urgence une nouvelle approche systémique de réforme démocratique de l’UE, visant à donner aux citoyens les moyens de définir et de contrôler les agendas de manière permanente.

Les réalités de la participation citoyenne de l’UE

La participation des citoyens est un critère clé pour toute politique démocratique. Pourtant, l’UE est confrontée à des problèmes structurels lorsqu’il s’agit de concevoir et de mettre en œuvre la participation des citoyens :

  • Les connaissances politiques des citoyens de l’UE sont modestes, peu de citoyens de l’UE connaissent leurs droits dans l’UE. Leur utilisation reste limitée.
  • L’absence de sphère publique de l’UE condamne les citoyens de l’UE à être exposés exclusivement aux comptes rendus nationaux de l’UE inévitablement partiels et souvent mal informés.
  • Le récit dominant décrit la gouvernance de l’UE comme celle d’un processus opaque et technocratique animé par une communauté étroite d’organisations bruxelloises détachées.

L’UE a inscrit la démocratie participative dans les traités et certaines mesures ont été prises pour remédier au déficit allégué de légitimité de l’UE :

  • la Commission européenne soumet toutes ses initiatives à des consultations publiques,
  • les citoyens peuvent proposer des actes juridiques par le biais de l’initiative citoyenne européenne,
  • le Parlement européen propose un processus de pétition,
  • la Commission a lancé des formes délibératives d’engagement public,
  • l’administration publique de l’UE est soumise à la surveillance du Médiateur de l’UE
  • le fonctionnement quotidien du mécanisme institutionnel de l’UE est – en moyenne – plus ouvert et responsable que celui de la plupart des États membres de l’UE.

Cependant, ces évolutions sont au mieux partielles, car les obligations de transparence ne se traduisent que rarement par une divulgation proactive et les canaux participatifs restent fortement médiés par les institutions de l’UE et sous-utilisés par la grande majorité des citoyens, qui restent détachés de l’UE.

En outre, les principaux bénéficiaires de l’ouverture progressive des politiques de l’UE et de la multiplication des possibilités de participation ne sont, paradoxalement, pas des citoyens de l’UE, mais des représentants des intérêts des entreprises et de la société civile.

Les arguments en faveur de la participation des citoyens à l’UE

L’UE peut et doit développer et institutionnaliser des canaux démocratiques supranationaux, participatifs et délibératifs afin d’améliorer l’efficacité de la participation des citoyens de l’UE et, en fin de compte, de compléter la démocratie représentative, en ajoutant une valeur significative (qualité, résilience et légitimité) au système démocratique de l’UE.

Les possibilités de participation des citoyens ne doivent pas être développées indépendamment du reste du système démocratique de l’UE. Les liens avec d’autres moyens de participation et les liens qu’ils créent entre les institutions sont fondamentaux pour leur valeur démocratique, qu’il s’agisse d’accroître l’influence des citoyens sur l’agenda politique ou de renforcer la délibération.

Chaque instrument a ses forces et ses faiblesses. Ainsi, ce n’est qu’en combinant des instruments tels que les référendums, les initiatives citoyennes et les assemblées de citoyens et un engagement plus fort avec les mouvements sociaux pour permettre aux citoyens de légitimer les politiques et les législations de l’UE dans un cadre politique transnational.

En plus d’influencer plus fortement les politiques et la prise de décision de l’UE, les citoyens devraient être en mesure d’influencer les traités de l’UE en utilisant la participation citoyenne supranationale, en introduisant des référendums comme un veto supranational sur la modification des traités et en réduisant la domination du processus de ratification intergouvernemental actuel ou par le biais d’une Assemblée des citoyens européens.

En plus d’exiger une influence des citoyens sur ce qui est discuté dans l’agenda politique et les résultats des politiques et des lois, une participation efficace repose sur la transparence et inclut la capacité pour tous les citoyens de contester les préférences politiques existantes.

La démocratie européenne devrait développer un système de participation citoyenne efficace qui complète les opportunités démocratiques existantes et permette un environnement plus solide dans lequel gérer les conflits politiques et les luttes pour le pouvoir.

Afin d’échapper au malaise démocratique, réduire la distance et l’insatisfaction de ses citoyens, toute tentative de mobiliser la participation devrait aider à résoudre la crise actuelle de l’UE, en donnant aux citoyens de l’UE une voix efficace et effective dans la prise de décision.