Afin de garantir que tout le monde aura effectivement des chances égales d’accès au processus de consultation de la Commission européenne, Alberto Alemanno dans « Leveling the EU participatory playing field: A legal and policy analysis of the Commission’s public consultations in light of the principle of political equality » invite à repenser le cadre juridique et politique actuel des consultations et créer des réformes de transfert de pouvoir pouvant permettre à la participation de devenir une forme autonome de légitimation de l’Union européenne.
Les trois âges de la pratique consultative de la Commission européenne
À l’origine, dans une première phase qui remonte aux premiers jours de l’intégration dans l’UE, les consultations se sont développées comme un moyen de garantir l’exécution efficace des prérogatives décisionnelles de la Commission.
Par la suite, dans une deuxième phase commençant au milieu des années 90, les consultations ont acquis une justification supplémentaire, de plus haut niveau, consistant à légitimer le travail politique de la Commission, à la fois épistémiquement (par la collecte d’informations) et socialement (par une participation plus large) pour compenser l’absence d’un droit d’initiative politique entre les mains du Parlement européen.
Plus récemment, une troisième phase a commencé dans le cadre du programme pour une meilleure réglementation, les processus consultatifs ont également été reconnus comme un moyen d’améliorer la qualité de la législation, en devenant une partie de l’analyse d’impact, un processus fondamentalement technocratique centré sur la collecte et l’évaluation des preuves; la contribution du public étant un autre élément à prendre en compte lors de l’évaluation de l’impact prospectif de ses propositions.
Le traité de Lisbonne a introduit un nouveau titre consacré aux « principes démocratiques » établissant la démocratie participative comme l’un des fondements normatifs de l’UE avec des références explicites au rôle des citoyens de l’UE dans la gouvernance de l’Union ainsi que plusieurs dispositifs participatifs tels que consultations et initiatives citoyennes.
Cependant, aucune reconnaissance d’un droit réel pour les citoyens ordinaires de participer au processus politique de l’UE n’est accordée. La Commission européenne reste de facto libre de décider quelles initiatives sont soumises à consultation, comment encadrer ces consultations et, en fin de compte, quoi faire de leurs conclusions.
La participation des citoyens : l’UE à un carrefour démocratique
Le passage normatif en cours et incomplet de la participation en tant qu’instrument de l’élaboration des politiques de l’UE exige que la participation ne soient plus le « chaînon manquant entre le politique et la société », mais plutôt permette aux citoyens de jouer un rôle dans la vie démocratique de l’Union.
Le principe de l’égalité politique doit être assuré de manière proactive afin de permettre à la participation de devenir une forme autonome de légitimation de l’Union, une nouvelle phase – véritablement démocratique – de concrétisation de la démocratie participative dans le développement de la pratique de consultation de la Commission européenne.
Censées toucher un large éventail de répondants, qui offrent des commentaires sur une base volontaire, les consultations publiques en vérité ont des niveaux de participation réduits et qui varient considérablement d’une initiative à l’autre.
Selon l’audit de 2019 réalisé par la Cour des comptes de l’UE, la participation moyenne à une consultation de la Commission est de 2000 réponses chacune en 2017-2018. En moyenne, un peu plus d’un tiers de l’échantillon de consultations examiné a reçu plus de 1000 réponses, tandis que plus d’un tiers en a reçu moins de 75.
Les inégalités actuelles d’accès aux phases préparatoires du processus décisionnel de l’UE entraînent des conséquences majeures portant atteinte au potentiel de légitimation de la participation.
Premièrement, la Commission peut être plus ou moins exposée à différents types d’intérêts au risque d’être biaisée dans ses évaluations, en raison de la réactivité sélective à l’égard des intérêts représentés par rapport à ceux qui ne le sont pas.
Deuxièmement, le pouvoir discrétionnaire illimité de la Commission peut avoir un effet négatif sur la sphère juridique des personnes qui n’ont pas été placées en mesure de participer.
Le désalignement actuel entre la pratique consultative de la Commission et le principe d’égalité politique ne limite pas seulement le potentiel de légitimation de la participation. En fait, il l’interdit au point de délégitimer l’élaboration des politiques de l’UE, ou du moins sa phase pré-législative.
Recommandations pour une pratique consultative compatible avec le principe d’égalité politique réelle
Recommandation n ° 1 : Établir un cadre juridique pour la participation du public de l’UE contre un pouvoir discrétionnaire illimité pour déterminer quelles initiatives sont soumises à consultation, comment encadrer ces consultations et, finalement, que faire de leurs conclusions.
Recommandation n ° 2: Mettre en œuvre l’égalité politique par la conception de consultations publiques qui exploitent les réseaux sociaux, assurent le multilinguisme, dé-biaisent le cadrage en intégrant des informations comportementales et des rétroaction, voir incluent du design-thinking et de la gamification en promouvant une compréhension collaborative de l’élaboration des politiques et un flux et un échange actifs d’idées et d’informations, de la conception des consultations à la formulation du retour d’information, grâce à une approche renouvelée de la publicité, de la présentation et du fonctionnement des consultations.
Recommandation n ° 3: Diversifier les consultations via des mécanismes délibératifs :
- Les mini-publics, un échantillon représentatif de citoyens délibèrent sur une certaine question européenne
- Sondages délibératifs européens en ligne, qui rassembleraient des questions suivies par des modérateurs et répondues par des experts compétents.
Recommandation n ° 4: Renforcer la capacité épistémique de l’administration en incluant la psychologie, les données et les sciences du comportement.
Recommandation n ° 5: Renforcer et diversifier le contrôle de la qualité et le mécanisme de suivi des pratiques consultatives de la Commission, responsabilisant ainsi finalement la Commission (notamment en termes d’accès, de représentativité et de retour d’informations)
Recommandation n ° 6: Égaliser les ressources, étant donné que le financement public peut ne pas atteindre son objectif déclaré de niveler les règles du jeu participatif, le défi consiste à identifier des sources de financement alternatives viables – ainsi que d’autres formes de soutien – aux intérêts moins représentés en raison des inégalités d’accès :
- Octroi de subventions participatif et décentralisé choisi parmi les organisations de la société civile existantes et les mouvements actifs dans un secteur donné.
- Frais d’inscription et / ou de consultation publique appliqués uniquement aux groupes participant à but lucratif et redistribuer entre les entités d’intérêt public afin de faciliter leur accès et leur contribution à l’élaboration des politiques.
- Congé civique pour encourager la participation des citoyens ordinaires à l’élaboration des politiques, y compris aux consultations de la Commission.
Recommandation n ° 7: Investir dans le renforcement des capacités participatives pour utiliser efficacement les ressources permettant le transfert de pouvoir :
- Aide au lobbying, inspirée des systèmes d’aide juridique
- Accès aux services de recherche institutionnels pour fournir un soutien technique et thématique
- Services de partage des compétences en plaidoyer avec des professionnels et des universitaires désireux de fournir des conseils pro bono
Repenser le cadre juridique et politique, mais aussi la mise en œuvre et en forme de l’environnement participatif
L’égalité politique est un principe central de la démocratie européenne, mais ce principe est systématiquement compromis et ne tient pas ses promesses démocratiques lorsque les citoyens ne se voient pas offrir l’égalité des chances d’accès et, par conséquent, une influence sur les décisions collectives.
Les institutions de l’UE ont sous-utilisé le potentiel d’accueillir et de favoriser une forme de participation plus inclusive et plus autonome à ses consultations, qui peut avoir un rôle symbolique qui peut façonner les attentes des citoyens – et la confiance dans – le processus décisionnel de l’UE et l’UE elle-même pour protéger le principe d’égalité politique qui est au cœur de la démocratie européenne.
