Archives mensuelles : juin 2013

Déficit démocratique de l’UE : et si il n’était pas là où on le place ?

Lieu commun sans cesse rabâché dans les médias, le « déficit démocratique de l’UE » – souvent abordé ici même : « Déficit démocratique de l’UE : la faute aux médias ou à l’Europe ? » – serait-il un concept dépassé…

Quelles sont les impasses du déficit démocratique de l’UE ?

Les contributions alternatives au débat sur le déficit démocratique de l’UE sont en partie problématiques :

La stratégie concurrentielle qui cherche à provoquer un demos européen à travers toute l’Europe par la compétition politique suppose une sorte de démocratie, dont les peuples européens ne semblent pas prêts – même si l’annonce d’élire le président de la future Commission par le nouveau Parlement européen élu par les citoyens en 2014 contribue une étape décisive ;

La stratégie de protection qui vise à protéger les démocraties nationales d’une construction supranationale maintient que l’UE n’est pas prête pour n’importe quel type de démocratie au-delà des États membres ;

La stratégie délibérative qui entend compenser l’absence d’un demos européen à travers des procédures délibératives surestime probablement le potentiel d’un consensus post-national et sous-estime la nécessité du respect de droits et limites constitutionnelles.

Au total, le concept de « déficit démocratique de l’UE » (et les solutions envisagées pour le corriger) conduit à une impasse.

Sans demos (peuple) européen, pas de démocratie européenne… Mais avec des demoi (peuples) européens, y a-il une démoi-cratie européenne ?

Avec le concept récent de démoi-cratie (utilisé pour la première fois par Philippe van Parijs en 1998 selon Wikipedia), la question de la légitimité démocratique de l’UE est totalement revisitée, notamment par Francis Cheneval et Franck Schimmelfennig dans « The Case for Demoicracy in the European Union ».

Ni vraiment fédération supranationale, ni seulement union d’Etats souverains, la construction européenne est une forme inédite de démocratie :

  • Certes, sous l’angle des critères d’évaluation d’un Etat démocratique national (la souveraineté nationale est populaire et inversement), l’Union européenne ne peut qu’être accusée de déficits démocratiques ;
  • Mais, à l’aune du projet inédit que l’on ne peut que décrire que comme une  « réalité institutionnelle post-nationale en Europe », l’Union européenne correspond-elle à une démoi-cratie ?

Quelles sont les conditions pour que la démoi-cratie européenne demeure démocratique ?

Les auteurs Cheneval et Schimmelfennig définissent 4 principaux fondamentaux pour juger de la démocratie de l’UE :

1. La souveraineté des Etats-membres, c’est le « pouvoir du constituant » pour ce qui concerne l’entrée, la sortie et les règles de base : les Etats-membres conservent la capacité de modifier les traités et de contrôler les nouveaux entrants dans l’UE.

2. La non-discrimination des citoyens et des Etats-membres : la reconnaissance et le respect des minorités culturelles s’exerce sans que l’UE soit une boite de Pandore pour rouvrir toutes réclamations territoriales ou linguistiques.

3. La primauté du droit et de la jurisprudence de l’UE

4. L’égalité des droits législatifs des citoyens et des Etats-membres : plusieurs déficits démocratiques demeurent dans la co-décision. D’une part, la Commission jouit encore du monopole formel de l’initiative législative. D’autre, les pouvoirs législatifs du Parlement européen sont encore inférieurs au Conseil de l’UE dans certains secteurs (sécurité, défense, politique étrangère, justice et affaires intérieures).

Pourtant, les plus grands déficits démocratiques peuvent être trouvés au niveau national :

  • procédures de ratification irrégulières et non coordonnées dans les Etats membres ;
  • mise en œuvre inégale et en partie déficiente de la non-discrimination ;
  • compétences et pratiques irrégulières et souvent faibles des parlements nationaux en matière de participation dans les politiques européennes et de contrôle des gouvernements nationaux ;
  • contrôles et applications irréguliers de l’équilibre des pouvoirs appliqué par les cours constitutionnelles nationales.

Au total, comprendre l’Union européenne comme une démoi-cratie – comme une sorte de méta-démocratie des Etats nationaux européens – permet de réévaluer le fameux déficit démocratique, qui sans totalement disparaître, laisse plutôt apparaître que les déficits sont largement placés à l’échelle des Etats.

Blogs des Commissaires européens : comment communiquent-ils ?

Avec 7 Commissaires sur 27 animant un blog, ce canal de communication numérique est peu exploité contrairement à Twitter (20 Commissaires, dont le Président) ou Facebook (11 Commissaires, dont le Président). Pourtant, il s’agit d’un espace de communication privilégié pour faire connaître et partager son activité. Comment communiquent les Commissaires-bloggeurs ?

Kristalina Georgieva, Coopération internationale, aide humanitaire et réaction aux crises : personnalité et régularité

Lancé le 1er mars 2010, le blog de la Commissaire bulgare Georgieva – le premier blog de l’actuel Collège – est marqué par la personnalité de son auteure et par la régularité des publications. C’est le blog d’une Commissaire “embbeded” au coeur de l’action, sur le terrain.

blog_georgieva Dans le prolongement naturel d’un portefeuille adapté pour toucher le grand public, le blog est tenu avec une pleine expression de la personnalité de son auteur – qui publie également des réflexions plus personnelles comme « Celebrating Europe’s day or not » mais également de l’humanité des victimes, dont la Commissaire incarne la responsabilité confiée à l’UE de les secourir et les aider.

blog_georgieva_statsAutre qualité du blog, la régularité des publications depuis plus de 3 ans, quelque soit le théâtre des interventions humanitaires ou de crise partout dans le monde. Le récit de ces missions à la fois édifiant et empathique renforce l’idée d’une Commissaire investie à sa tâche.

Neelie Kroes, Stratégie numérique : diversité et ouverture

La diversité et l’ouverture sont les deux caractéristiques du blog de la Commissaire néerlandaise Neelie Kroes, lancé le 3 mars 2010. C’est le blog d’une Commissaire influente, reconnue et respectée par ses parties-prenantes.

blog_kroesAvec une écriture directe et ramassée, à la première personne, la diversité s’illustre d’une part, au niveau de la variété des sujets abordés au fil des billets qui correspondent aux problématiques de son portefeuille et de ses interventions et d’autre part, en termes de richesse des formats : photos, vidéos, Google Hangouts…

blog_kroes_statsL’ouverture – inédite sur le blog d’un Commissaire – se traduit par la publication de « bloggeur invité » pour parler dans différentes langues de projets et d’initiatives en matière de numérique en Europe.

Maria Damanaki, Affaires maritimes et pêche : professionnalisme et ininteractivité

Ouvert un an plus tard début mars 2011, le blog de la Commissaire grecque Damanaki se caractérise à la fois par un grand professionnalisme et par une faible interactivité. C’est le blog d’une Commissaire experte, à l’oeuvre et au point dans ses dossiers.

blog_damanakiTout au long des articles sur la pêche, l’aquaculture et les affaires maritimes, se dégage une grande maîtrise des dossiers et une volonté de partager leurs enjeux de santé publique, d’environnement et économiques.

blog_damanaki_statsBlog le moins partagé sur les réseaux sociaux, l’interactivité est parmi les plus limités – les commentaires sont régulièrement fermés et seule une notation de l’article permet aux internautes de manifester leur intérêt.

Cecilia Malmström, Affaires intérieures : information et intégration

Globalement le plus “like” sur Facebook, le blog de la Commissaire suédoise Malmström – ouvert en février 2011 –  est à la fois informatif et intégré. C’est le blog d’une Commissaire moderne, “accountable” de l’exercice de son poste.

blog_malmstromAvec une ligne éditoriale très descriptive des actions et des déplacements de la Commissaire, le blog plus souvent tenu à la troisième personne, est une plateforme d’information accessible et concrète sur les missions d’un portefeuille pourtant technique.

blog_malmstrom_stats Par ailleurs, l’intégration est une notion centrale que ce soit dans les contenus – il s’agit de l’intégration des systèmes de sécurité entre Etats-membres : contrôle des trafics, de l’immigration de l’asile… mais aussi dans l’intégration sur le blog des principaux réseaux sociaux (Twitter, Facebook) via des boutons de partage et des liens vers les comptes de la Commissaire.

Maroš Šefčovič, Relations interinstitutionnelles et administration : transparence et intertextualité

Lancé en septembre 2011, quoique les billets soient irréguliers, le blog du Commissaire slovaque Šefčovič se résume par l’importance de la transparence et de l’intertextualité. C’est le blog d’un pédagogue passionné, désireux de transmettre et de dialoguer.

blog_sefcovicLe concept de transparence ne tient pas seulement au fait qu’il s’agit de l’une des responsabilités (et l’un des premiers centres d’intérêts) du Commissaire au fil des billets mais également au fait que l’écriture franche, directe, argumentée traduit l’engagement personnel et l’exercice transparent de « blogging » du Commissaire – quoique cela se paye par une irrégularité des publications.

blog_sefcovic_stats Autre caractéristique, il s’agit d’un blog d’opinion – dès le premier billet «  Let’s be fair (and more optimistic) on Europe ! » – sans doute le plus en adéquation avec la forme la plus répandue de « blogging » qui pour cette raison fait plus que  les autres blogs de Commissaires l’usage de liens pour sourcer les arguments développés.

Andris Piebalgs, Développement : progressivité et plurilinguisme

Plus tardif avec un lancement en juin 2012, le blog du Commissaire letton Piebalgs manifeste des progrès constants et un timide plurilinguisme. C’est le blog d’un Commissaire qui fait le “job” et veut le montrer.

blog_piebalgsTandis que les premiers articles sont des « statements » uniquement texte du Commissaire, le blog s’améliore progressivement pour proposer une écriture plus personnelle et engagée ou des contenus traditionnellement appréciés du web comme ce classement : « 7 facts you should know about EU development aid » et allant même jusqu’à publier un invité.

blog_piebalgs_statsAutre distinction de ce blog, les rares publications en français qui viennent compléter des publications en anglais, comme le sont quasi systématiquement tous les autres blogs de Commissaires.

Olli Rehn, Affaires économiques et monétaires et euro : réflexion et opinion

Dernier blog apparu récemment en avril 2013, le blog du Commissaire finlandais Rehn (seulement 3 billets) est un lieu de réflexion et d’opinion. C’est le blog d’un Commissaire qui veut densifier le personnage public réduit, dans les médias, à ses décisions douloureuses.

blog_rehnTitulaire d’un portefeuille avec une importante visibilité avec la crise de l’euro et les évolutions financières de l’UE, le Commissaire Rehn apparaît comme un lieu destiné à faire connaître l’état d’esprit et les réflexions sur ces enjeux lourds pour l’avenir de l’UE.

blog_rehn_statsAvec des billets longs et argumentés à la première personne, l’engagement du Commissaire est évident et vise à renforcer l’intérêt – au moins pour un public de journalistes et de professionnels.

Au total, le panorama des blogs des Commissaires révèle des prises de parole tendanciellement plus engagées, plus dans l’opinion – sinon pour dialoguer – du moins pour mieux partager leurs activités, chacun à leur manière.

L’UE gagne-t-elle à être davantage connue ?

Les citoyens ont besoin d’informations factuelles pertinentes afin de contrôler les performances de l’UE et de maintenir les élites politiques européennes responsables de leurs actions. Si les citoyens manquent d’information sur ce que les dirigeants de l’UE font et comment ils le font, il devient difficile d’évaluer l’UE. Et pourtant, c’est précisément ce qui semble être le problème…

A l’occasion du Conseil européen de décembre 2008 portant sur l’adoption du paquet climat-énergie, d’un plan de relance et la ratification du traité de Lisbonne après le non irlandais en juin 2008 – un sommet européen particulièrement « fertile » pour étudier la dynamique entre informations et jugements sur l’UE – des chercheurs ont étudié : « The impact of information acquisition on EU performance judgements ».

Est-ce que l’information influence le jugement des citoyens sur la performance de l’Union européenne ? Autrement dit, les citoyens changent-ils réellement leurs évaluations préexistantes de l’UE après avoir acquis de nouvelles informations ?

Effet théorique de l’information « indécis » sur les jugements de la performance de l’UE

Est-ce que des gains d’informations sur l’UE changent les jugements individuels sur les performances de l’UE ?

  • D’une part, l’information devrait avoir un grand potentiel pour changer les opinions existantes sur l’UE parce que ces opinions sont généralement moins établies et informées ;
  • D’autre part, les opinions sur la performance de l’UE se seraient progressivement mieux établies et les citoyens auraient déjà fixé cette performance bien avant qu’ils ne reçoivent de nouvelles informations…

Donc, d’un point de vue théorique, il est difficile de savoir si de nouvelles informations importent réellement sur les évaluations de performance dans le cadre de l’UE.

Dans le contexte politique et informationnel de l’UE, ces nouvelles informations à elles seules ne suffisent pas parce que les enjeux de compréhension sont trop élevés – et les enjeux de motivation trop faible – pour que les citoyens s’engagent dans un effort de réévaluation initiale de leurs jugements.

Mais au milieu de cette incertitude, une proposition intuitive et logique: de nouvelles informations portant directement sur les jugements de l’UE devraient être plus lourdes de conséquences pour juger de la performance de l’UE.

Effet pratique de l’information « partiel » sur les jugements de la performance de l’UE

Les chercheurs établissent une distinction entre des jugements sur la « performance utilitaire de l’UE » (la capacité de l’UE à apporter des avantages et offrir des biens souhaités) et la « performance démocratique de l’UE » (la capacité du fonctionnement institutionnel de l’UE à produire des résultats justes et équitables).

Les résultats de l’étude suggèrent que les citoyens qui ont acquis des informations sur les performances de l’UE ont amélioré leur approbation de la performance utilitariste de l’UE mais ne changent pas leur opinion au sujet de ses pratiques démocratiques.

Autrement dit, des citoyens mieux informés sur l’activité de l’UE semblent mieux apprécier les résultats mais demeurent sévères quant à la manière d’y parvenir. Un citoyen mieux informés sur l’UE améliore son jugement utilitaire mais pas son jugement démocratique de la performance de l’UE. Et un citoyen moyennement informé semble être touché le plus significativement par l’apport d’information sur l’UE.

Conclusions

Les citoyens qui acquièrent des informations sur les actions européennes font une « utilisation » de telles informations pour réévaluer leurs jugements sur l’UE. En d’autres termes, l’influence de faits bruts sur ce que fait l’UE peut être suffisamment puissant pour provoquer un changement significatif du jugement des citoyens sur l’UE.

L’impact global de l’acquisition d’information est globalement positif sur les changements dans le jugement de la performance utilitaire mais produit peu de changement dans les évaluations des pratiques démocratiques de l’UE.

Il y a un grand groupe au milieu de citoyens moyennement informés sur l’UE qui sont clairement sensibles aux informations factuelles sur les activités de l’UE. C’est précisément cette information sur ce que fait l’UE qui permet aux citoyens de mieux évaluer l’UE sur ses propres mérites.

Au total, l’amélioration des jugements sur la performance – au moins utilitariste – de l’UE repose sur la disponibilité de l’information pertinente sur l’UE au sein et à travers les médias destinés aux citoyens moyennement informés sur l’UE, partout en Europe.

Quel est l’état de la transparence dans la communication de l’Union européenne ?

Résoudre le déficit démocratique de l’UE passe par un double mouvement d’ouverture des institutions européennes et d’intérêt des citoyens européens pour la construction européenne. Ces deux tendances – que Michaël Bruggemann qualifie de « promesses du dialogue et de la transparence » sont au cœur de la communication de l’UE. Qu’en est-il de la transparence aujourd’hui ?

Ouverture accrue mais encore limitée des réunions au sein des institutions européennes

Face à ce premier critère de transparence – l’ouverture des réunions – les institutions européennes y parviennent irrégulièrement.

Traditionnellement, seul le Parlement européen, représentant les citoyens, tient des réunions publiques tandis que la Commission et le Conseil se réunissent à huis clos.

Plus particulièrement, le Conseil est critiqué, car les réunions secrètes permettent aux gouvernements nationaux de mentir sur les politiques qu’ils poursuivent à Bruxelles et de dénoncer l’UE comme bouc émissaire.

Depuis septembre 2006, le nombre de sessions du Conseil et les votes des représentants des gouvernements ont été rendus publics :

  • Aujourd’hui, les rencontres du Conseil avec des décisions législatives sont publiques ainsi que toutes les sessions liées aux politiques qui relèvent du régime de co-décision avec le Parlement européen ;
  • En revanche, il y a toujours un certain nombre de réunions (celles qui n’ont pas de décisions législatives) qui ne sont pas publiques.

Du côté de la Commission, les réunions du Collège des Commissaires ne sont pas publiques, mais les comptes rendus sont intégralement mis en ligne.

Par ailleurs, l’utilisation massive de Twitter parmi les Commissaires tend à réduire l’opacité. Lors de l’annonce des recommandations économiques de la Commission européenne récemment, deux Commissaires ont rompu l’embargo et annoncé ce qui allait être annoncé concernant leur propre pays.

Un droit général récent mais partiel d’accès aux documents

Jusqu’en 2001, il n’existe aucun droit pour les citoyens d’accéder aux documents officiels de l’UE. Désormais, la législation de l’UE octroie un droit général d’accès aux documents à tous les résidents de l’UE.

Un refus d’accès aux documents ne peut être justifié qu’en référence aux exceptions prévues dans le règlement. Les exceptions concernent des raisons de sécurité publique, de garder le secret professionnel et la vie privée, mais aussi des pans entiers de politique (finances et économie) sont exemptés.

Au-delà de ces exceptions, la principale critique porte sur le fait que les institutions européennes sont autorisées à rejeter l’accès à des documents dont la publication serait « une grave atteinte » au processus de prise de décision interne des institutions de l’UE. Une porte ouverte à de nombreuses exceptions discrétionnaires.

Un Registre public mais non-exhaustif des documents officiels de l’UE

Avant dernier critère d’évaluation de la transparence de l’UE, l’accès pratique aux documents. En effet, pour demander un document, il faut encore pouvoir être en mesure de savoir quel(s) document(s). Par conséquent, la transparence des règlements oblige les institutions de l’UE à créer des registres publics de l’ensemble de leurs documents.

Chaque institution dispose de sa propre base de données :

Au total, selon Michaël Bruggemann, « la Commission, à la différence du Parlement européen et du Conseil, n’a pas toujours de bons résultats dans l’application des règles ».

Et, il ne faut pas négliger de nombreux autres registres :

Mise en œuvre pratique plutôt limitée de la transparence

Certes, tous ces registres sont publics et accessibles en ligne. Certes, les institutions européennes publient régulièrement des rapports sur l’état de la mise en œuvre de la réglementation en matière de transparence.

Mais, la mise en œuvre pratique de la procédure de transparence est plutôt limitée. Il n’est pas surprenant que les citoyens ordinaires ne sont pas les principaux utilisateurs de ce type de procédure. Lobbyistes, représentants d’ONG, juristes, scientifiques et représentants d’autres institutions publiques sont les principaux utilisateurs des règles de transparence.

Un groupe important est représenté avec moins de trois pour cent des demandes : les journalistes, qui ne peuvent pas attendre pour accéder aux documents.

L’état de la transparence dans l’UE est donc ambivalent. Certes, l’UE est l’une des institutions publiques les plus transparentes au monde. Mais au vue de la mise en œuvre des règles de transparence, il semble encore trop tôt pour parler d’un changement fondamental de paradigme politique.

Une coexistence de règles strictes d’ouverture de l’accès à l’information et de traditions liées à la culture des arcanes bureaucratiques limitant leur mise en œuvre demeure.

Quelles sont les résistances culturelles pesant sur la communication européenne ?

La lecture de Jean-Michel Djian : « Europe et communication : le poids des résistances culturelles dans la construction européenne » est enrichissante pour comprendre pourquoi « une partie significative de l’opinion se détourne d’un processus qu’elle vit comme une fatalité et non comme un rêve ». Première explication : « c’est probablement dans l’absence d’un idéal collectif intellectuellement construit qu’il faut chercher l’essoufflement dont l’Europe est aujourd’hui la victime ». Quels sont les autres poids qui pèsent sur la communication européenne ?

Déficit de sens : cohérence politique initiale et complexité institutionnelle actuelle de la construction européenne

La première raison « tient moins à la masse d’outils disponibles pour informer ou s’informer sur ce qu’est l’Europe qu’au déficit de sens communiqué par ces supports ».

La construction européenne débute par un projet politique cohérent qui se traduit par une « union sans cesse plus étroite » visant à créer « des solidarités de fait » et débouche quelques décennies plus tard sur une architecture institutionnelle complexe et illisible.

Quel est le projet de l’UE aujourd’hui ? L’époque du conformisme consumériste individualiste et de la communauté économique européenne comme horizons indépassables est révolue. Le marché ne fait pas tout le progrès. La lutte pour préserver un « modèle social européen » ou la monnaie unique ne peut constituer une direction et une signification suffisante.

Absence d’un message fédérateur : un projet d’intégration d’une élite éclairée ou une union des peuples européens

« La deuxième raison est le corollaire de la première. Il ne peut exister un message unique destiné à des millions de personnes d’origines géographiques, culturelles et linguistiques si diverses. »

Pour Jean-Michel Djian, il existe un déphasage historique entre une élite éduquée, multilingue, moderniste et globetrotteuse largement pro-européenne et le reste de la société qui faute de moyens pour visiter l’Europe et d’instruments pour la comprendre, la « résume à un vague projet politique porté par des conservateurs plutôt éclairés ».

Si la construction européenne est un projet d’intégration par une élite éclairée, alors ça marche, songeons à la « génération Erasmus » mais c’est un peu court et de plus en plus nocif pour les démocraties européennes. En revanche, s’il s’agit d’une union à l’échelle des peuples, alors les résistances culturelles et linguistiques n’ont pas même encore été sérieusement attaquées.

Une classe politique trop peu européenne : le hiatus entre discours et pratiques gouvernementale et parlementaire

Le problème ne se limite pas à l’exercice funeste des classes politiques de clamer à « la faute à Bruxelles » dès qu’une décision commune se heurte à des réticences nationales. Il s’agit plus profondément d’une rupture entre les attentes des citoyens et les réponses : «  l’offre politique d’Europe a toujours été en déphasage avec une demande culturelle d’Europe ». Cette inadéquation dans le temps entre une construction économique et juridique et des aspirations plus « civilisationnelles » explique en partie le déficit d’image de l’UE.

Comme si on ne s’était jamais rendu compte que les stratégies impressionnantes de communication politique sur la question européenne ne pouvaient s’affranchir d’une expérience pratique concomitante.

Les prochaines élections européennes seront une épreuve pour tester l’existence d’une expression partisane paneuropéenne qui soit en mesure de faire la synthèse et de proposer non plus seulement de « consommer » de l’Europe mais de vivre en Européen.

Défaut de forme de la communication : un espace public européen numérique ou des contacts localisés avec l’Europe

Dernier poids à peser sur la communication européenne : quelle forme lui donner entre des contacts directs localisés, seule certitude de toucher le public et une approche « virtualisée » avec un recours aux médias sociaux.

Les résistances culturelles à la construction européenne se cristallisent autour des formes nouvelles de communication. La génération des 45/55 ans, celle qui détient aujourd’hui les leviers politiques n’a qu’une idée convenue et une pratique superficielle d’Internet. Or force est de constater que les nouvelles technologies de l’information ont « déterritorialisé » l’espace européen chez les 20/30 ans. En ce sens, l’Europe et la technologie font bon ménage mais cela profite d’abord à une génération qui n’a pas le pouvoir et n’a qu’une connaissance élémentaire de l’Europe.

Il n’est pas sûr que cette analyse générationnelle soit pleinement satisfaisante alors que se développent des usages massifs du web social auprès de toutes les classes d’âge, en particulier les seniors. Néanmoins, l’étanchéité de certains publics rétifs à toute forme de communication européenne ne peut que se constater sans que la numérisation constitue la réponse idoine.

Au total, les résistances culturelles à la communication européenne sont autant d’obstacles à franchir pour parvenir au cœur des Européens.