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Comment renforcer la communication entre l’UE et les citoyens ?

La communication directe entre les institutions européennes à Bruxelles et les citoyens européens reste un défi car il y a conflit entre une conception rationnelle et technique de ce qu’est l’UE et une perception beaucoup plus émotionnelle des citoyens. Pour combler ce hiatus, l’UE doit nouer des liens avec les citoyens qui eux doivent interagir de manière proactive avec les institutions de l’UE, selon Víctor Villanueva Ferrer dans « Strengthening Communication Channels Between the EU and EU Citizens: An Audience-Centric Approach ». Plus facile à dire qu’à faire…

La Commission Juncker : un programme politique et une nouvelle stratégie de communication bidirectionnelle avec les publics

Juncker vise à créer des liens entre politique et communication avec ses dix priorités politiques. La Commission Juncker abandonne l’idée que la communication est une stratégie à part et procède à son intégration dans l’agenda politique.

Il semble que ce soit une bonne stratégie pour capter l’attention des publics : au lieu de se concentrer sur les aspects juridiques ou institutionnels de l’Union, l’UE considère les dix priorités comme les principaux sujets à communiquer. De cette façon, l’UE cesse de communiquer sur des sujets décisionnels perçus comme trop bureaucratiques et détachés de la vie quotidienne. Au lieu de cela, l’UE communique sur les dix priorités qui reflètent les priorités des citoyens de l’UE dans les enquêtes Eurobaromètre.

Face à la pression du Brexit, de Trump et des néonationalistes en Europe, le destin démocratique de l’Union est remis en question comme jamais auparavant, l’UE doit redoubler d’efforts pour gagner une légitimité renouvelée aux yeux de l’électorat européen, à « gagner les cœurs et les esprits » basé sur un « engagement émotionnel actif » qui ne repose ni sur des revendications populistes ni sur la propagande mais vise à construire une Europe centrée sur les citoyens.

Alors que l’approche unidimensionnelle des moyens de communication traditionnels, enrichis par les actions du Service du porte-parole auprès des journalistes, sont majoritairement utilisés par les personnes âgées de 55 ans et plus ; pour les moins de 40 ans, Internet étant leur principale source d’information, l’approche bidirectionnelle semble mieux fonctionner avec des outils de participation physique et électronique.

Les dialogues citoyens représentent le dispositif interactif permettant aux citoyens de s’exprimer. Ainsi, la Commission Juncker aura conduit 1 572 dialogues citoyens. D’autres outils de communication ont été considérés comme jouant un rôle de plus en plus important au niveau national comme les réseaux européens, les représentations dans les États membres et les centres d’information Europe Direct.

La Commission von der Leyen : une approche de la communication ascendante centrée sur les publics

Ursula Von der Leyen, première femme à occuper la présidence de la Commission européenne s’appuie sur son « agenda pour l’Europe » autour de six grandes ambitions : le Green Deal, une économie luttant pour l’équité sociale et la prospérité, une Europe adaptée à une ère numérique sûre et éthique, protéger le mode de vie et les valeurs européennes, une Europe plus forte dans le monde et un nouvel élan pour la démocratie européenne.

Selon le Plan stratégique 2020-2024 de la Direction Générale de la Communication, ces priorités sont au centre de l’attention de la DG COMM. Ursula von der Leyen vise à prolonger l’approche centrée sur les publics établie par Jean-Claude Juncker : « Je veux renforcer le lien entre les personnes et les institutions qui les servent, réduire l’écart entre les attentes et la réalité et communiquer sur ce que fait l’Europe » ; « Les Européens doivent avoir leur mot à dire sur la manière dont leur Union est gérée et sur ce qu’elle produit. C’est pourquoi je crois que nous avons besoin d’une conférence sur l’Europe ».

Même s’il est encore trop tôt pour voir les résultats des efforts de communication européenne ascendante, il semble que l’UE devrait continuer à ouvrir la voie à la pleine mise en œuvre de l’approche actuelle centrée sur les publics.

Afin de mieux tenir compte des opinions des citoyens de l’UE, l’approche ascendante de la communication européenne renforcée et améliorée permettrait non seulement de se conformer au principe de transparence et aux valeurs démocratiques de l’UE mais surtout de parvenir à la légitimation et à la responsabilité et la nature démocratique de l’Union.

Juncker vs Tusk : le choc des styles et des méthodes de communication

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Nonobstant la prouesse d’un accord parfait sur la scène européenne – une réussite fort précieuse – le président de la Commission européenne Jean-Claude Juncker et le président du Conseil européen Donald Tusk s’opposent en matière de style et de méthode pour leur communication…

Juncker : le serviteur 1.0 d’une Europe en tant que finalité politique

La réputation de Jean-Claude Juncker est marquée par une dissonance, qui lui a porté préjudice :

D’une part, une apparence de maîtrise, un contrôle de ses messages, une représentation permanente en fonction sans mise en avant de la vie privée, sans « peopolisation ».
D’autre part, quelques images incontrôlées largement médiatisées au-delà des cercles européens sur son état physique et ses problèmes de santé qui brouillent et ternissent son image.

La communication politique de Juncker traduit une maîtrise du jeu politique classique déroulant ses gammes traditionnelles lors de conférences de presse et de discours officiels accompagnée d’une mise en perspective et une inscription dans le temps long.

La personnalité de Juncker apparaît à la fois comme attachante, chaleureuse et humaine, souvent entouré de son équipe (et cornaqué par son bras droit Selmayr), un constructeur de pont, un chef de coalition, un homme de consensus ; autant de traits qui ont fait de Juncker un véritable dinosaure de la politique européenne à l’ancienne, faite de chaleur humaine et de compromis pragmatique.

Tusk : le marathonien 2.0 d’une Europe comme combat moral

Par contraste, l’apparence de Donald Tusk semble beaucoup plus construite et articulée pour exploiter le potentiel des réseaux sociaux autour d’une personnalisation forte :

Personnification de la fonction autour d’un storytelling des rencontres – plutôt bilatérales et des sommets européens ;
Incarnation des valeurs européennes orchestrée par une visualisation, une scénarisation d’un caractère trempé, d’un corps politique en mouvement, d’une représentation de l’effort, de l’activité physique et de la forme par le sport.

La communication politique de Tusk s’appuie sur ses traits de caractères de sportif et de combattant ainsi que sur une intuition des situations, une intelligence des opportunités pour s’exprimer, une saisie des instants pour viser à remporter le match de l’opinion.

La personnalité de Tusk se dessine à la fois par son humour et ses saillies pleines d’esprit sur les réseaux sociaux, aussi par ses convictions morales, un homme moins expansif, moins émotif ; visant à apparaître comme un roc de convictions, une figure plus clivante, un sportif de l’Europe en lutte contre des adversaires anti-européens et pour l’unité européenne.

La séquence de fin de mandat : un croisement des stratégies de visibilité

La période actuelle de « transition » entre les leaders européens s’illustre par la convergence des postures et des registres de communication de Juncker et Tusk :

Une rupture commune des codes et des règles dans les discours, un « parler vrai » qui vise à dire sa vérité, parfois ses quatre vérités ; une démarche qui interroge sur les contraintes institutionnelles et le poids des fonctions et révèle une frustration évidente d’un certain sevrage médiatique.

Une valorisation évidemment partagée d’un bilan, voire d’un héritage :

Pour Juncker, son dernier discours au Parlement européen signe des adieux quasi hagiographiques pour écrire la légende d’un engagement européen inébranlable d’une construction européenne pragmatique.
Pour Tusk, son discours au Collège de l’Europe à Bruges joue la carte de la rétrospective et de l’introspection pour mettre l’accent sur ses convictions morales au service d’un projet politique européen respectant les droits des citoyens et des Etats.

Au total, au-delà des parcours personnels et des fonctions exercés – évidemment très différents – le choc porte sur les personnalités et les modalités de communication entre maîtrise pour Juncker des codes traditionnels de la politique et pour Tusk du potentiel des réseaux sociaux. La nouvelle « team Europe » qui est en train de prendre ses marques, dans une période d’apprentissage et de rodage à la recherche de leur stratégie de communication aurait intérêt à tenter d’en faire la synthèse.

Quel bilan pour la communication de la Commission Juncker ?

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Le mandat de la Commission Juncker parvenant à son terme, il est temps de tirer le bilan sous l’angle de la communication. Quelles étaient les promesses ? Quels sont les résultats ?

« Big on big things, small on small things » : vraiment ?

Pour juger, il convient de se reporter à l’importante « Communication du Président à la Commission » inaugurale publiée en novembre 2014 et définissant les méthodes de travail de la Commission européenne 2014-2019.

D’abord, le président Juncker y « souhaite que la Commission se fasse plus grande et plus ambitieuse à l’égard des grands enjeux, et plus petite et plus modeste à l’égard des enjeux moins importants ».

Sur ce plan-là, le jugement porté par Éric Maurice de la fondation Robert Schuman est plutôt nuancé : « pour paraphraser son slogan sur l’activité réglementaire de l’Union, la Commission pourrait “communiquer moins pour communiquer mieux”. Pour mieux cibler ses messages sans avoir peur de fâcher les États membres, comme dans le cas du Brexit, elle ne devrait communiquer que lorsqu’elle a un message nouveau et clair à transmettre, uniquement dans ses domaines de compétences ».

En l’occurrence, les rares silences de la Commission Juncker, sur le Brexit, la Catalogne ou Martin Seylmar sont peut-être encore plus assourdissants que les victoires largement célébrées du plan d’investissement, de la régulation des acteurs du numérique (RGPD et taxes Apple et Google) ou des accords commerciaux avec le Canada, le Japon et peut-être le Mercosur.

Une communication de terrain, mais pas tout terrain

En outre, le président Juncker souhaitait également « que nous concentrions notre énergie et nos efforts sur la mise en œuvre et le suivi effectifs sur le terrain ». Les nombreux dialogues citoyens organisés partout en Europe traduisent cette intention, même si l’on peut regretter que les Commissaires n’aient pas été plus présents dans les médias en particulier audiovisuels.

Pourtant, le président Juncker avait indiqué la direction en précisant que « les membres de la Commission sont les visages publics de l’institution et les meilleurs avocats et «porte-parole» de ses politiques (…) Leur succès en termes de perception dans les médias et dans l’opinion publique dépend de leur capacité à communiquer de manière convaincante sur un large éventail de questions dans tous les États membres ».

Porte-parole : to be or not to be ?

Enfin, le président de la Commission insistait sur le service du porte-parole assurant « la communication politique au nom du président et de l’ensemble de la Commission » et veillant à la cohérence de la ligne politique de la Commission en matière de communication avec les médias en fournissant des « positions à adopter » en ce qui concerne les priorités des travaux de la Commission et des thèmes clés pour le débat public.

Les vicissitudes du service du porte-parole face aux journalistes ont jalonné le mandat : début en fracas avec une conférence de presse dynamique de Juncker, suivi par la sortie des Lux Leaks et la bunckerisation de Juncker face aux journalistes, quasi jusqu’aux résultats des élections européennes.

Pour Éric Maurice, la Commission européenne devrait communiquer « au nom de l’Union, et pas au nom de la Commission et de ses services, et le faire directement par les Commissaires, sans porte-parole ». Cette désintermédiation, attendue par le public avec la crise des médias et l’essor des médias sociaux est l’un des prochains défis de la communication du futur collège des Commissaires.

Au total, les initiatives initiales ont globalement été positives, le bilan de la communication de la Commission Juncker est autant significatif par ses nombreux éléments de langage que ses rares silences.

Pourquoi la communication institutionnelle européenne est en train de s’éteindre ?

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A bas bruit, plusieurs signaux faibles pointent dans la même direction, vers une communication institutionnelle des institutions européennes, celle qui s’intéresse aux valeurs et au projet global, en voie de disparaître. Pourquoi ?

La communication « corporate » de la Commission européenne phagocytée par les politiques

Entre l’échec relatif de la campagne publicitaire vendue en lieu et place d’une véritable communication corporate et la multiplication des dialogues citoyens en lieu et place d’une véritable stratégie, à force de jouer à faire et défaire, le jouet s’est cassé ; la communication institutionnelle, la vraie, de la Commission européenne n’est plus audible.

Songeons aux régressions autour de la plupart des missions essentielles normalement confiées à la communication institutionnelle, aujourd’hui dépossédée, au profit d’une communication plus politique, davantage incarnée mais plus court-termiste et risquée :

La définition de l’identité de la Commission européenne n’est plus entre les mains de l’institution mais davantage portée à bout de bras par Juncker et son entourage proche ;
Le développement de l’image auprès des différents publics est davantage conditionné par la visibilité des principales têtes d’affiche du collège des Commissaires que par la notoriété des programmes et actions portés par l’institution ;
La défense de la réputation, là encore, s’est ramassée autour de quelques porte-parole démonétisés auprès des journalistes.

Au total, c’est tout le cœur de la communication institutionnelle, qui repose normalement sur des stratégies relationnelles dynamiques et constructives, entre les publics internes et externes, qui est défaillant.

Sachons que la spirale est malheureusement connue. Lors de son mandat avec la responsabilité de la communication, Viviane Reding n’a cessé d’associer communication et citoyenneté, un enjeu lié à son portefeuille de la Justice et des Libertés fondamentales, au point d’asphyxier toute autre forme de communication au sein de l’institution que celle conçue et délivrée auprès des citoyens. Le même schéma se reproduit, mais dorénavant avec Juncker, le président, qui en prenant en charge la communication, n’a cessé de présidentialiser tous les sujets traités par la DG COMM au point de sonner le glas de la communication institutionnelle, nécessairement plus discrète, plus besogneuse, mais au final plus soutenable et durable.

La chute de la maison Juncker devra être l’occasion de réinterroger les choix initiaux et les dérives constatées pour corriger une communication devenue trop verrouillée et top-down.

Ryan Heath de Politico Europe estime dans un podcast pour ESharp que la communication de la Commission européenne s’est améliorée, notamment la communication visuelle mieux illustrée et chiffrée même si la communication politique, plus (trop ?) présente est source de frustration pour les journalistes (et les autres publics !).

En somme, la communication de la Commission européenne doit élargir sa « licence to operate » en se rendant là où les conversations se déroulent, notamment dans les espaces publics nationaux tout en en intégrant davantage les publics. Seule une communication véritablement construire avec et pour les publics parviendra à convaincre.

La communication institutionnelle du Parlement européen aspirée par les élections

Autre institution, même interrogation. En effet, les prochaines élections européennes seront l’occasion d’une profonde transformation pour la communication du Parlement européen. En lieu et place de la traditionnelle campagne institutionnelle neutre et pédagogique d’incitation à participer au vote, destiné à convaincre les citoyens de se rendre aux urnes, la future démarche du Parlement européen, approuvé par son Bureau politique sera fort différente. L’institution s’est engagée sur la voie d’une communication plus partisane et pro-intégrationniste.

Sylvie Guillaume, Vice-Présidente du Parlement européen, justement en charge de la communication, explique lors d’une table ronde organisée par Touteleurope sur « Comment parler d’Europe ? » que « la communication du Parlement européen doit sortir de l’indistinction par rapport aux autres institutions européennes ».

La production des slogans et messages de la communication à l’occasion des élections seront rapatriés en interne et les groupes politiques y seront associés. Enfin, « la fonction majoritaire ira vers un message englobant », manière de dire que la campagne reflétera davantage la vision pro-européenne, partagée par les principales forces politiques.

Pourtant, la communication institutionnelle du Parlement européen serait indispensable pour parvenir à la fois à simplifier certains messages qui sont trop complexifiés, sur les actions et bienfaits de l’UE tout en parvenant à complexifier certains messages qui sont très simplifiés, en particulier sur les acteurs qui bloquent ou facilitent les dossiers européens.

Au total, il semble que les institutions européennes semblent faire le deuil de leur communication institutionnelle, sans doute convaincue à force d’avoir entendu qu’aucune institution n’était bonne pour parler au grand public. Mais, il est somme toute paradoxal de se laisser convaincre de guerre lasse par une idée reçue qui tourne en boucle. La communication institutionnelle européenne, la vraie, non dépossédée par la politique, mérite mieux ; et vite.

La communication corporate européenne : qui, comment et pour quoi ?

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Evoléna de Wilde d’Estmaël dans son mémoire croise les « regards des communicants dans et autour des institutions de l’Union européenne » et s’interroge sur la démarche de centralisation et de politisation de la communication de la Commission européenne qui se traduit par une « communication corporate » risquant de « faire passer l’unicité du message avant la sincérité du projet ? »…

Génèses de la « communication corporate » : nouvelle fonction présidentielle « about the wood, not only the individual trees »

Sous la deuxième Commission Barroso (2010-2014), la communication est regroupée avec la citoyenneté au sein du portefeuille de Vivane Reding. Avec Martin Selmayr, son chef de cabinet qui avait été son porte-parole, « ils mettent en place une recentralisation des pouvoirs et des moyens de la DG COMM. C’est le début du corporate. » Devenu chef de cabinet de Jean-Claude Juncker, Selmayr obtient la « présidentialisation de la communication » à la fois plus politique et corporate. « Selmayr a vraiment été un élément déterminant de la communication des dernières années. »

Parmi les axes de communication prioritaires de la DG COMM définis dans les Méthodes de Travail de la Commission Juncker adoptées le 11 novembre 2014, la communication corporate vise à « améliorer l’image corporate (branding) de la Commission ».

L’adoption d’une approche corporate au niveau européen consistait en 2014 à « mieux faire passer les messages politiques clés en regardant au-delà des portefeuilles individuels pour communiquer collectivement sur les points importants à la Commission».

La mission principale d’un point de vue communicationnel est de « sensibiliser le public à l’UE en général, à ses valeurs et priorités politiques et aux efforts qu’elle consent pour s’attaquer aux questions d’actualité ».

Ce document affirme « qu’il est urgent » que la Commission et les autres institutions européennes diffusent avec davantage de clarté et de force les priorités politiques de l’UE, car une communication efficace des messages est essentielle pour la gestion de l’image et de la réputation de l’UE. Cette stratégie part du principe que « la communication ne peut être efficace que si la Commission parle d’une seule voix ».

Interprétations de la communication corporate : verrouillage et centralisation

À la Commission, Gilles Gantelet estime : « si par communication corporate on s’entend pour dire que c’est une communication d’une seule entité, organisée, avec les mêmes outils, les mêmes référents, et qui est beaucoup plus contrôlée, alors oui tout est en place aujourd’hui pour le faire ».

S’opère « un véritable verrouillage de la communication de la Commission : il est désormais impossible d’avoir un rendez-vous avec un expert sans autorisation préalable du service du porte-parole. » Gantelet confirme que de nombreux changements ont eu lieu ces dernières années dans la gestion des publications qui, de plus en plus, passent par la validation au plus haut niveau politique de la DG COMM ou du SPP.

Gareth Harding, ancien journaliste accrédité auprès de l’UE aujourd’hui directeur d’une agence de communication à Bruxelles considère que la communication avec le public et les journalistes a empiré depuis l’arrivée de Juncker. « Où est la preuve que la politique de communication de la Commission est une réussite, si de plus en plus de gens se tournent contre le projet européen, et ce dans presque les pays de l’UE ? ».

Une communication unifiée signifie un contrôle plus strict, et peut donc également mener à moins de démocratie. Or, selon Harding, « toute cette idée de communication Politburo centralisée est mauvaise. La communication, c’est la création d’un débat, d’une conversation, plutôt que juste la diffusion de messages. »

Les 10 chantiers de la communication européenne aujourd’hui

1. L’UE n’a pas de visage

2. L’UE s’exprime de plusieurs voix discordantes

3. L’UE est le bouc émissaire des gouvernements nationaux

4. La sphère européenne est un système clos

5. La communication de l’UE est verrouillée

6. La relation UE-medias-citoyens est complexe

7. Le budget et le personnel qualifié posent question

8. La communication est considérée comme la source de tous les maux de l’UE

9. La nouvelle communication corporate de l’UE semble ne pas porter ses fruits

10. L’UE n’a pas une vision claire de ce qu’elle veut communiquer… ni de comment elle se définit

Communiquer l’Europe restera un exercice compliqué durant les prochaines années, et la communication corporate ne portera vraisemblablement pas plus de fruits que la communication actuelle si un exercice fort de définition du projet européen et de ses limites n’a pas lieu.