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Vers un mécanisme permanent de participation citoyenne dans l’UE

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Comment les citoyens interagissent-ils avec l’UE ? Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris mène la première analyse empirique de l’utilisation des outils participatifs existants de l’UE par rapport aux attentes croissantes d’une plus grande participation des citoyens à la prise de décision de l’UE à la suite de la Conférence sur l’avenir de l’Europe…

Panorama des mécanismes participatifs au sein de l’UE

Chaque mécanisme participatif existant est analysé, depuis le droit de pétition, la demande d’accès aux documents et la plainte auprès de la Commission européenne et du Médiateur européen, les consultations publiques et jusqu’à l’initiative citoyenne européenne.

Les critères d’analyse recouvrent sa raison d’être (à quoi ça sert ?), son accessibilité (qui peut l’utiliser ?), sa réactivité (qu’est-ce qu’il peut obtenir en théorie ?) et son efficacité (qu’est-ce qu’il peut être obtenu en pratique ?).

Après 70 ans d’intégration, les citoyens de l’UE sont largement marginalisés dans les développements de l’UE. Pourtant, ils ont le droit de « participer à la vie démocratique de l’Union » depuis 2009, et de le faire au-delà des élections.

Contrairement aux idées reçues, l’UE offre aujourd’hui un large éventail d’opportunités participatives à ses citoyens pour s’engager dans – et potentiellement influencer – le processus décisionnel de l’UE. Pourtant, ils restent peu connus et peu utilisés.

Droit d’accès aux documents de l’UE

Bien qu’il soit une condition préalable à la participation des citoyens à la vie démocratique de l’UE, le droit d’accès aux documents reste sous-développé. Les retards systématiques des institutions de l’UE à fournir une réponse et les complexités administratives du processus et de la jurisprudence affaiblissent le potentiel participatif du droit d’accès aux documents dans l’UE.

Consultations publiques

La Commission, européenne, contrairement à tout État membre de l’UE, est mandatée pour organiser une consultation pour chaque nouvelle initiative. Pourtant, elle reste libre de définir qui, comment et quand consulter ainsi que comment répondre.

Les consultations présentent généralement un déséquilibre géographique, avec un gradient de participation entre les États membres du nord et de l’ouest de l’Europe et ceux du sud et de l’est.

Plaintes auprès du Médiateur européen

L’accessibilité du droit de plainte de l’UE auprès du Médiateur européen, combinée au taux élevé de respect de ses décisions, rend ce mécanisme participatif particulièrement pertinent pour les particuliers.

Cependant, à l’instar de la commission PETI du Parlement européen, le Bureau du Médiateur européen dépend fortement de la réactivité des institutions compétentes pour satisfaire la demande du plaignant, par l’intermédiaire du Médiateur européen.

Plaintes auprès de la Commission européenne

Les plaintes auprès de la Commission européenne offrent une voie accessible à tout membre du public, des entreprises et de la société civile, qui peut contribuer de manière significative au contrôle de la Commission en signalant des lacunes dans l’application du droit de l’UE par les États membres.

La large marge d’appréciation dont jouit la Commission pour déterminer s’il y a lieu d’ouvrir une procédure d’infraction – à la suite d’une plainte – combinée à sa pratique administrative, rendent ce mécanisme peu attrayant pour la plupart des citoyens.

Initiative citoyenne européenne

Malgré l’engouement initial pour ce nouvel instrument participatif transnational, les réalités de son fonctionnement quotidien jettent des doutes sur sa capacité à concrétiser son potentiel participatif démocratique.

La visibilité limitée de l’instrument, le manque de convivialité dans l’enregistrement et la collecte des signatures, combinés à une faible efficacité, ont affaibli cet instrument, au point de décourager son utilisation parmi les citoyens et les organisations de la société civile.

Contribution des citoyens à la vie démocratique de l’Union limitée et potentiel démocratique inexploité

La capacité individuelle et collective de ces mécanismes à aider les citoyens à contribuer à la vie démocratique de l’Union reste réduite en raison d’une variété de facteurs structurels limitant la participation des citoyens de l’UE :

• Faible alphabétisation de l’UE (participative) ;

• Fragmentation du système participatif de l’UE et manque de conscience de soi parmi ses utilisateurs ;

• Accès inégal à la participation à l’UE ;

• Intégration limitée dans le processus décisionnel de l’UE.

En fin de compte, les instruments participatifs de l’UE qui ont été créés sont détachés de la formation de l’opinion politique et de la volonté des citoyens – qui se produisent uniquement au niveau national – et contribuent finalement très peu à la légitimité de la gouvernance de l’UE.

Ces limitations qui ont historiquement limité le potentiel démocratique de la participation des citoyens de l’UE pourraient être surmontées par l’introduction d’un processus participatif représentatif innovant, généralement incarné par des assemblées de citoyens.

La principale caractéristique de cette approche est l’implication directe des citoyens, choisis au hasard pour représenter les identités culturelles et la diversité de la société – au-delà des clivages partisans, des intérêts particuliers et des nationalités – dans le processus décisionnel. En tant que tel, le modèle délibératif représentatif semble particulièrement adapté au processus politique de l’UE, généralement peu peuplé, inégalement peuplé et peu délibératif.

Intégration d’une assemblée de citoyens choisis au hasard dans l’ordre juridique de l’UE

Alors que le débat se poursuit sur l’institutionnalisation des modèles délibératifs représentatifs, un modèle de processus délibératif représentatif de l’UE pourrait être mis en place sans modification du traité. L’idée serait de fonctionner en synchronisation – et non en concurrence – avec les processus participatifs européens existants.

Une Chambre des citoyens permanente, peuplée de citoyens sélectionnés au hasard ayant une expérience antérieure en matière de délibération, discuterait régulièrement de nouvelles initiatives générées soit de bas en haut, par des citoyens via les canaux participatifs existants de l’UE, soit de haut en bas, par les institutions de l’UE dans le cadre de leurs prérogatives, dans le but de proposer sur une base annuelle la convocation d’un ou plusieurs panels ad hoc de citoyens de l’UE pour donner des avis sur ces mêmes thèmes.

Le modèle proposé vise non seulement à fournir aux citoyens une voix permanente dans le processus décisionnel, mais également un système de contrôle systématique pour s’assurer qu’ils sont entendus. L’objectif est d’accroître la responsabilité et de redynamiser le pouvoir d’élaboration de l’agenda des citoyens ordinaires grâce à la création d’un écosystème délibératif et participatif intégré d’engagement démocratique et d’innovation à intégrer, sans modification du traité, dans l’architecture décisionnelle et institutionnelle existante de l’UE.

Au total, la possibilité d’intégrer des citoyens sélectionnés au hasard dans le processus décisionnel de l’UE pourrait offrir – comme en témoigne la conférence sur l’avenir de l’Europe – une opportunité de compenser les lacunes actuelles de la démocratie participative de l’UE, notamment son accessibilité, sa réactivité et son efficacité limitées.

La communication, « une bataille que nous ne gagnons pas »

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Propos très forts sur la communication de l’Union européenne sur la scène internationale du haut représentant de la politique étrangère européenne, Josep Borrel lors de la conférence annuelle des ambassadeurs auprès de l’UE en 2022…

La communication diplomatique européenne est un combat

Le message de Josep Borell aux ambassadeurs de l’UE à travers le monde est sans aucune ambiguïté : « nous devons nous battre sur la communication ».

Rares sont les Commissaires qui mentionnent leur blog officiel, pourtant ils sont près de la moitié à animer un blog. Jospe Borell le fait avec une précision de taille sans doute valable pour tous les membres de la Commission européenne : ce « n’est pas « mon » blog. Ce n’est pas mon amusement intellectuel, c’est ma « consigna » », c’est en quelque sorte, sa feuille de route, pour ses équipes, au quotidien.

La communication est « une bataille que nous ne gagnons pas parce que nous ne nous battons pas assez. Nous ne comprenons pas que c’est un combat. En plus de conquérir un espace, il faut conquérir les esprits ».

Rares sont les officiels à Bruxelles à mentionner les activités de manipulation de puissances étrangères. Josep Borell précise ses propos : « Les Russes et les Chinois sont très bons là-dedans. Ils s’industrialisent, ils ont des fermes [de trolls] qui se répètent systématiquement, atteignant tout le monde dans le monde (…) Nous n’avons ni Russia Today ni Spoutnik, pas même Radio Liberty ».

La communication diplomatique européenne doit être moderne et multilingue

Aux ambassadeurs de l’UE postés dans le monde entier, Josep Borell estime que « vous devez tous faire beaucoup plus en matière de communication. Nous vous fournissons du matériel et j’ai le sentiment que vous ne transmettez pas assez fort le message ».

Les délégations de l’UE doivent interviennir sur les réseaux sociaux, à la télévision, dans les débats, en les adaptant aux circonstances locales et bien entendu en utilisant les langues locales.

Le premier problème est que nous parlons anglais mais beaucoup de gens dans le monde ne parlent pas anglais et ne comprennent pas si nous nous adressons à eux en anglais. Faites-le dans les langues locales. Nous avons toujours un « réflexe » de culture européenne : nous parlons nos langues, et nous attendons du reste du monde qu’il nous comprenne. Beaucoup, beaucoup de gens dans le monde ne comprennent pas.

Qui va gagner les esprits et les âmes des gens ?

Josep Borell estime à très juste titre qu’il faut que l’UE soit plus engagée dans la bataille de récits entre les modèles en compétition sur la scène internationale. La démocratie n’est plus une vérité révélée qui s’impose d’elle-même.

Pour le haut-représentant, il est très clair que « nous devons expliquer quels sont les liens entre la liberté politique et une vie meilleure. Nous, Européens, nous avons cette chance extraordinaire. Nous vivons dans cette partie du monde où la liberté politique, la prospérité économique et la cohésion sociale sont la meilleure combinaison. Mais le reste du monde n’est pas comme ça. Notre combat est d’essayer d’expliquer que la démocratie, la liberté, la liberté politique ne sont pas quelque chose qui peut être échangé contre la prospérité économique ou la cohésion sociale. Les choses doivent aller de pair. Sinon, notre modèle périra, ne pourra pas survivre dans ce monde ».

Pour conclure, Josep Borell estime : « nous sommes trop kantiens et pas assez hobbesiens », nous essayons trop de rêver le monde tel qu’il devrait être plutôt que de porter la voix de l’Europe.

Quel impact des partis politiques et de l’opinion publique sur les priorités des politiques publiques européennes ?

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Logiquement, plus l’Europe compte, plus elle sera visible, et plus les citoyens et les partis prêteront attention à l’UE et à ses politiques, tant « chez eux » qu’à Bruxelles. La visibilité devrait notamment augmenter avec la contestation eurosceptique croissante lors des élections européennes. La Commission européenne – l’incarnation de l’UE et de ses politiques – devrait être au cœur la première cible des attaques et son agenda législatif être un « outil » stratégique pour réagir en réponse à l’euroscepticisme. En somme, sous la menace publique et électorale, la Commission devrait chercher à survivre en signalant une retenue, pour protéger son territoire et consolider sa réputation. Qu’en est-il vraiment, selon les résultats d’une recherche dans “Agenda-setting under pressure: Does domestic politics influence the European Commission?”

Mécanismes au cœur des priorités politiques de l’agenda de la Commission européenne

Dans des conditions d’incertitude, la Commission hésite à établir ses propres priorités tant sous l’effet des élections nationales que des élargissements de l’UE mais en revanche, la Commission n’hésitera pas à accorder effectivement la priorité à des dossiers qui élargissent les compétences de l’UE – et les siennes propres.

De même, au lieu de se dérober à l’établissement de priorités en raison d’un conflit potentiel entre le Conseil et le Parlement européen, la Commission devient plus susceptible d’établir ses priorités sans que le potentiel conflit la rende hésitante ; au lieu de cela, elle investit davantage de ressources dans les dossiers législatifs dans de telles conditions afin d’« augmenter » les chances d’approbation des projets de textes.

En somme, les principales motivations de la Commission européenne dans le choix de ses priorités sont d’une part, les résultats politiques et d’autre part, la survie bureaucratique.

Politisation de l’arène démocratique de l’UE – ses institutions, son processus législatif, ses politiques

Théoriquement, la Commission devrait faire preuve de retenue en réponse aux menaces eurosceptiques et aux séquences électorales nationales. Concrètement, la Commission semble bien recourir à l’établissement d’un agenda et à des priorités législatives en réponse à des pressions politiques ascendantes. Cette hiérarchisation signale ce qui compte le plus pour la Commission dans l’ordre du jour qu’elle fixe.

L’analyse de plus de 2 000 textes adoptés en codécision confirme que la Commission accorde la priorité à certaines législations en fonction des domaines politiques qui comptent le plus pour les citoyens ; Juncker renforce ce lien dans ses propositions législatives plus que ses prédécesseurs, mais l’importance des questions publiques façonne l’agenda de la Commission au moins depuis le début des années 2000.

Cette constatation est importante : avec la fin du consensus permissif et la baisse du soutien public, la congruence de l’agenda envoie un signal clair dans le processus législatif : la Commission européenne continue de s’efforcer de mettre en œuvre les politiques et de promouvoir une législation qui compte pour les citoyens.

Pourtant, même une Commission « politique » autoproclamée sous Juncker ne répond qu’aux priorités publiques ; l’importance des problèmes des partis au pouvoir ne semble pas déterminer les priorités de son propre agenda.

Une exception avec Barroso II est intéressante : face aux risques systémiques, les partis nationaux au pouvoir choisissent de pousser leurs problèmes saillants au niveau européen et de mettre en œuvre – et, potentiellement, de communiquer – des problèmes résolus conjointement au niveau national.

Alors que nous constatons que l’importance des problèmes publics motive la Commission, l’euroscepticisme ne semble pas la contraindre : même sous une menace élevée, la Commission s’efforce de consolider son pouvoir et de donner la priorité à une législation qui étend les compétences de l’UE.

Quoique ne faisant pas partie de l’enquête, l’ajustement observé d’Ursula von der Leyen en mai 2020 de son premier programme de travail annuel – publié en janvier 2020 – pour préparer une meilleure réponse supranationale à la crise COVID-19 et pour répondre aux attentes des citoyens est l’un des plus récents et des plus dramatiques exemple de réactivité à l’agenda, un aspect crucial de l’élaboration des politiques de l’UE.

Pour conclure, la Commission utilise son programme législatif pour signaler sa quête de résultats sur ce qui compte le plus pour les citoyens de l’UE, sans contrainte par une contestation systémique et en sachant surmonter la complexité et les conflits interinstitutionnels.

Comment vraiment intéresser les Français à l’Europe ?

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C’est la mission – ambitieuse – du projet « Listen To Europe » qui vise à construire des campagnes de communication ciblées et innovantes basées sur l’analyse de données (sondages d’opinion) et de conversations et récits (posts Facebook) concernant la démocratie, la participation et l’UE. La méthodologie repose d’une part, sur l’exploitation de données fiables pour segmenter les publics cibles et l’identification d’un public susceptible de bouger sur ses lignes et d’autre part, la construction des bons messages, qui amènent plus de gens dans la conversation…

Mais en fait, les Français se sentent-ils concernés par la démocratie ?

Avant tout, il s’agit de connaître et de comprendre comment les citoyens français se positionnent par rapport à l’enjeu le plus général de la démocratie, et de leur soutien à un système démocratique pour gouverner leur pays.

38% des Français soutiennent toujours la démocratie dans leur pays ; un résultat – disons décevant – qui n’est malheureusement pas majoritaire contrairement à l’Allemagne (56%) mais qui n’est pas aussi catastrophique qu’en Pologne (19%) ou en Hongrie (16%). Il s’agit du socle potentiel maximal sur lequel il pourrait être possible d’intéresser à l’Europe, encore faut-il savoir quelles sont les opinions des Français à ce sujet.

Mais en vrai, quelles sont attitudes des Français vis-à-vis de l’Europe ?

A partir d’une analyse plus fine des grandes orientations politiques des Français sur la base de positionnement relatif à des thématiques, des comportements et des idéologies, se dessinent une segmentation spécifique à l’Europe.

27% des Français peuvent être considéré appartenir à la catégorie des « Modérés », susceptible d’être réceptifs et persuadable tandis que le premier segment correspond aux « Sceptiques » qui risquent de ne même pas recevoir les messages européens tandis que le reste se répartit entre les « Enthousiastes » et les « Ambivalents ».

Mais en clair, comment s’adresser aux Français pour leur parler d’Europe ?

Selon les sujets, plusieurs partis pris peuvent permettre de trouver les bons cadrages pour s’adresser aux Français sur l’Europe, grâce à l’analyse des récits et conversations :

  • Identity : mieux vaut mettre la France en premier, l’Europe en second ;
  • Emotion : mieux vaut mettre l’espoir pour un meilleur futur en avant ;
  • Place : mieux vaut miser sur la fierté nationale ;
  • Outlook : mieux vaut viser l’alignement entre valeurs et actions afin d’éviter les radicalités, le retour au passé ou le statu quo ;
  • Goal : mieux vaut valoriser la réduction des inégalités économiques, et la solidarité autour de points forts comme les droits de l’homme, l’égalité et donc l’Europe ;

La participation à l’Europe bénéficie à l’amélioration de l’économie, au soutien aux valeurs comme la tolérance et le respect des droits de l’homme à la condition de reconnaître que l’Europe est un projet en construction « work-in-progress ».

Mais en bref, comment communiquer sur l’Europe en France ?

Les messages sont plus susceptibles d’engager et de motiver un public modéré s’ils sont d’abord perçus comme authentiques et guidés par des valeurs et créés pour les gens, pas pour les militants.

Concrètement, il faut viser l’authenticité, pas le marketing qui est souvent rejeté comme manipulateur. De même, il faut privilégier des vraies personnes, pas des acteurs ou des séquences d’archives et de plans d’habillage.

Ensuite, les messages doivent être travaillés sous l’angle de l’histoire, du narratif racontés pour donner envie de suivre et d’en savoir davantage. De même, les messages doivent offrir des solutions, des actions simples que quelqu’un peut faire en faisant appel au bon sens.

Enfin, les messages doivent être pleins d’espoir, concentrés sur l’avenir (pas sur les torts passés et les reproches), parler d’ouverture au changement des traditions, mais sans changement radical en vue d’une réduction des inégalités économiques, pour une France plus juste et tolérante au sein et avec l’Europe.

Comment aller au-delà des audiences captives sur l’Europe ?

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Et si nous pouvions améliorer la façon dont nous communiquons sur l’Europe afin d’engager différemment une variété de publics différents, sur la base d’une meilleure connaissance des attitudes des Européens et de leurs réflexions sur les enjeux contemporains…

Une méthodologie éprouvée mise en œuvre pour l’Europe : de l’écoute, à l’apprentissage et à l’engagement actif

Parce que dans le monde interconnecté d’aujourd’hui, les gens se socialisent dans les espaces numériques, le projet « Listen to Europe » lancé en 2019 avant les élections européennes vise à apprendre comment améliorer l’efficacité des campagnes de communication au-delà des bases existantes en reposant sur une démarche rigoureuse :

  • Évaluer ce que nos concitoyens pensent de la démocratie en général mais aussi leur position sur certaines questions plus spécifiques ;
  • Tester des récits et développer des messages pour atteindre et convaincre au-delà du public habituel européen ;
  • Lancer des campagnes ciblées, informées et interactives qui permettent l’engagement actif des citoyens, en particulier ceux qui ne le sont pas.

Face aux défis de l’agenda de l’UE (relance européenne, démocratie européenne, avenir de l’Europe), mais aussi de la lutte contre la désinformation et du nécessaire réengagement civique, en particulier en ligne, tout en favorisant un débat européen démocratique et informé, la clé réside dans la façon dont on communique avec une variété de publics différents en dehors des supporters, à savoir viser à atteindre les citoyens généralement ignorés mais intéressés par l’UE.

Une compréhension des comportements et des attitudes des citoyens ignorés mais intéressés par l’UE à l’égard des problèmes importants de notre époque

Le point de départ de toute démarche de communication consiste à savoir qui est notre public, ce qui l’intéresse, où aller pour se connecter avec lui et quel type de message résonnera auprès de lui. Plus facile à dire qu’à faire, surtout à grande échelle.

Le projet « Listen To Europe » combine données de sondage d’opinion classiques, recherche via des groupes de discussion, écoute des médias et tests de campagne afin de structurer ces données autour de segments basés sur les attitudes envers la démocratie, l’UE et plusieurs autres valeurs et attitudes fondamentales.

Avec cette méthode, l’audience peut être structurée, sous l’angle de la communication européenne, selon :

1. Public enthousiaste de partisans et supporters : aime la démocratie et l’UE, ainsi que la diversité, l’égalité, la protection de l’environnement, la solidarité et la coopération internationales, autant de sujets perçus comme des problèmes prioritaires ;

2. Public modéré de personnes susceptibles de bouger : peut être persuadé d’aimer la démocratie et l’UE, même si ce n’est pas une priorité, car ils sont occupés par leur vie quotidienne, travail et famille. Cependant, certains problèmes peuvent les déclencher dans les deux sens.

3. Public ambivalent : plus sceptique à l’égard de la démocratie et de l’UE, mais comme les modérés, ils sont occupés par leur vie quotidienne, ce n’est donc pas leur priorité. Cependant, certains problèmes peuvent les déclencher dans les deux sens.

4. Public d’opposition : n’aime pas la démocratie ou l’UE, et travaille activement contre la plupart des choses pour lesquelles un enthousiaste travaille. Ils ont tendance à être autoritaires, favorisent les dirigeants « forts » et détestent généralement les immigrés et les droits des femmes, en particulier. C’est généralement de là que provient la désinformation, et ils sont souvent très organisés dans leurs actions de désinformation, car ils tentent d’influencer négativement les récits publics.

Une interprétation des potentiels points de résonnance qui mobilisent autour de la cause européenne

À partir de cette large catégorisation, des publics cibles plus décomposés par thématique peuvent servir de point d’ancrage dans la façon d’aborder et de concevoir des groupes de publics particuliers cohérents. Reste à savoir comment les approcher.

La clé pour interpréter les positionnements d’opinion sur l’Europe consiste, de manière schématique à comparer Enthusiasts Vs Sceptics afin de définir la taille de notre base de supporters par rapport à celle de nos adversaires, puis Moderates Vs Ambivalents, afin d’indiquer avec quelle « facilité » on peut persuader un public moyen plus large de soutenir notre cause.

Ces premiers segments peuvent et doivent être décomposés encore plus selon différents thèmes pour être appliqués dans une campagne de communication au jour le jour.

Une communication européenne au-delà de sa base saisissant des opportunités dans l’opinion afin de proposer des modalités d’implication

A partir des actions de communication d’ores et déjà réalisées, plusieurs conseils se dessinent pour les professionnels :

N’utilisez pas de visuels de démonstrations si vous souhaitez attirer un public moyen, en particulier s’ils peuvent être interprétés comme potentiellement agressifs ou perturbateurs de la vie quotidienne. C’est une réaction qui revient maintes et maintes fois dans notre groupe de discussion – même parmi les enthousiastes.

L’authenticité est la clé. Le contenu trop « élégant » est sous-performant au-delà de la base. Il peut apparaître comme un contenu manipulateur et plus politique. Le but est de le raffiner au maximum avec de vraies personnes et des expériences réelles, bien mieux testées.

Ne vous engagez pas directement dans la désinformation. S’engager avec ce contenu ne fait que renforcer sa portée. Plutôt que de vous engager directement dans la désinformation, concentrez-vous sur la publication de vos récits les plus convaincants pour votre sous-audience.

La formulation est importante. Des termes tels que « justice climatique » ou « transition juste » ont l’effet inverse de persuader le public moyen. En fait, les gens les trouvent déroutantes. Parlez-en plutôt en termes plus spécifiques, comme « Comment l’innovation allemande peut aider à résoudre la crise climatique » ou « Quand les forêts vont bien, nous nous faisons bien ».

Il y a une ligne fine entre motivation et apathie. Par exemple, si vous souhaitez mobiliser des actions contre la corruption, ne parlez pas de la corruption comme d’un problème systémique, même si c’est le cas. Il est préférable de l’attacher à des personnes ou à des événements spécifiques. Cela est moins susceptible de submerger les publics intermédiaires et en fin de compte, d’inspirer l’inaction, au lieu de les motiver et de les mobiliser.

Que faut-il surtout retenir pour mobiliser sur l’Europe ? En tant que communicant, vous devez coder ce que vous voulez dire, dans le contexte de ce que votre public peut entendre ou auquel il peut s’identifier.