Comment les citoyens interagissent-ils avec l’UE ? Alberto Alemanno, professeur de droit européen à HEC Paris mène la première analyse empirique de l’utilisation des outils participatifs existants de l’UE par rapport aux attentes croissantes d’une plus grande participation des citoyens à la prise de décision de l’UE à la suite de la Conférence sur l’avenir de l’Europe…

Panorama des mécanismes participatifs au sein de l’UE

Chaque mécanisme participatif existant est analysé, depuis le droit de pétition, la demande d’accès aux documents et la plainte auprès de la Commission européenne et du Médiateur européen, les consultations publiques et jusqu’à l’initiative citoyenne européenne.

Les critères d’analyse recouvrent sa raison d’être (à quoi ça sert ?), son accessibilité (qui peut l’utiliser ?), sa réactivité (qu’est-ce qu’il peut obtenir en théorie ?) et son efficacité (qu’est-ce qu’il peut être obtenu en pratique ?).

Après 70 ans d’intégration, les citoyens de l’UE sont largement marginalisés dans les développements de l’UE. Pourtant, ils ont le droit de « participer à la vie démocratique de l’Union » depuis 2009, et de le faire au-delà des élections.

Contrairement aux idées reçues, l’UE offre aujourd’hui un large éventail d’opportunités participatives à ses citoyens pour s’engager dans – et potentiellement influencer – le processus décisionnel de l’UE. Pourtant, ils restent peu connus et peu utilisés.

Droit d’accès aux documents de l’UE

Bien qu’il soit une condition préalable à la participation des citoyens à la vie démocratique de l’UE, le droit d’accès aux documents reste sous-développé. Les retards systématiques des institutions de l’UE à fournir une réponse et les complexités administratives du processus et de la jurisprudence affaiblissent le potentiel participatif du droit d’accès aux documents dans l’UE.

Consultations publiques

La Commission, européenne, contrairement à tout État membre de l’UE, est mandatée pour organiser une consultation pour chaque nouvelle initiative. Pourtant, elle reste libre de définir qui, comment et quand consulter ainsi que comment répondre.

Les consultations présentent généralement un déséquilibre géographique, avec un gradient de participation entre les États membres du nord et de l’ouest de l’Europe et ceux du sud et de l’est.

Plaintes auprès du Médiateur européen

L’accessibilité du droit de plainte de l’UE auprès du Médiateur européen, combinée au taux élevé de respect de ses décisions, rend ce mécanisme participatif particulièrement pertinent pour les particuliers.

Cependant, à l’instar de la commission PETI du Parlement européen, le Bureau du Médiateur européen dépend fortement de la réactivité des institutions compétentes pour satisfaire la demande du plaignant, par l’intermédiaire du Médiateur européen.

Plaintes auprès de la Commission européenne

Les plaintes auprès de la Commission européenne offrent une voie accessible à tout membre du public, des entreprises et de la société civile, qui peut contribuer de manière significative au contrôle de la Commission en signalant des lacunes dans l’application du droit de l’UE par les États membres.

La large marge d’appréciation dont jouit la Commission pour déterminer s’il y a lieu d’ouvrir une procédure d’infraction – à la suite d’une plainte – combinée à sa pratique administrative, rendent ce mécanisme peu attrayant pour la plupart des citoyens.

Initiative citoyenne européenne

Malgré l’engouement initial pour ce nouvel instrument participatif transnational, les réalités de son fonctionnement quotidien jettent des doutes sur sa capacité à concrétiser son potentiel participatif démocratique.

La visibilité limitée de l’instrument, le manque de convivialité dans l’enregistrement et la collecte des signatures, combinés à une faible efficacité, ont affaibli cet instrument, au point de décourager son utilisation parmi les citoyens et les organisations de la société civile.

Contribution des citoyens à la vie démocratique de l’Union limitée et potentiel démocratique inexploité

La capacité individuelle et collective de ces mécanismes à aider les citoyens à contribuer à la vie démocratique de l’Union reste réduite en raison d’une variété de facteurs structurels limitant la participation des citoyens de l’UE :

• Faible alphabétisation de l’UE (participative) ;

• Fragmentation du système participatif de l’UE et manque de conscience de soi parmi ses utilisateurs ;

• Accès inégal à la participation à l’UE ;

• Intégration limitée dans le processus décisionnel de l’UE.

En fin de compte, les instruments participatifs de l’UE qui ont été créés sont détachés de la formation de l’opinion politique et de la volonté des citoyens – qui se produisent uniquement au niveau national – et contribuent finalement très peu à la légitimité de la gouvernance de l’UE.

Ces limitations qui ont historiquement limité le potentiel démocratique de la participation des citoyens de l’UE pourraient être surmontées par l’introduction d’un processus participatif représentatif innovant, généralement incarné par des assemblées de citoyens.

La principale caractéristique de cette approche est l’implication directe des citoyens, choisis au hasard pour représenter les identités culturelles et la diversité de la société – au-delà des clivages partisans, des intérêts particuliers et des nationalités – dans le processus décisionnel. En tant que tel, le modèle délibératif représentatif semble particulièrement adapté au processus politique de l’UE, généralement peu peuplé, inégalement peuplé et peu délibératif.

Intégration d’une assemblée de citoyens choisis au hasard dans l’ordre juridique de l’UE

Alors que le débat se poursuit sur l’institutionnalisation des modèles délibératifs représentatifs, un modèle de processus délibératif représentatif de l’UE pourrait être mis en place sans modification du traité. L’idée serait de fonctionner en synchronisation – et non en concurrence – avec les processus participatifs européens existants.

Une Chambre des citoyens permanente, peuplée de citoyens sélectionnés au hasard ayant une expérience antérieure en matière de délibération, discuterait régulièrement de nouvelles initiatives générées soit de bas en haut, par des citoyens via les canaux participatifs existants de l’UE, soit de haut en bas, par les institutions de l’UE dans le cadre de leurs prérogatives, dans le but de proposer sur une base annuelle la convocation d’un ou plusieurs panels ad hoc de citoyens de l’UE pour donner des avis sur ces mêmes thèmes.

Le modèle proposé vise non seulement à fournir aux citoyens une voix permanente dans le processus décisionnel, mais également un système de contrôle systématique pour s’assurer qu’ils sont entendus. L’objectif est d’accroître la responsabilité et de redynamiser le pouvoir d’élaboration de l’agenda des citoyens ordinaires grâce à la création d’un écosystème délibératif et participatif intégré d’engagement démocratique et d’innovation à intégrer, sans modification du traité, dans l’architecture décisionnelle et institutionnelle existante de l’UE.

Au total, la possibilité d’intégrer des citoyens sélectionnés au hasard dans le processus décisionnel de l’UE pourrait offrir – comme en témoigne la conférence sur l’avenir de l’Europe – une opportunité de compenser les lacunes actuelles de la démocratie participative de l’UE, notamment son accessibilité, sa réactivité et son efficacité limitées.