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« Aktion Europa » : que retenir du premier partenariat de communication entre l’Allemagne et l’UE ?

Dix ans après le lancement précurseur du partenariat de communication entre l’Allemagne et l’UE et alors que la stratégie « Communiquer sur l’Europe en partenariat » est aujourd’hui dans les sables, quels sont les enseignements du bilan de « Aktion Europa » ?

“Aktion Europa” : le partenariat précurseur en matière de communication

La communication de la Commission européenne de 2 juillet 2002 : « An information and communication strategy for the EU » repose sur une stratégie qui vise à favoriser la coopération interinstitutionnelle et le développement de partenariats structurés avec les États-membres.

L’objectif est « d’améliorer les perceptions de l’UE, de ses institutions et de leur légitimité par l’amélioration de la compréhension de ses missions et de ses réalisations et d’établir un dialogue avec le public ».

En décembre 2005, la République fédérale d’Allemagne signe une convention de délégation, devenant ainsi le premier État-membre à entrer dans un partenariat de gestion entre le gouvernement fédéral allemand et la Commission européenne.

Recommandations issues des résultats de l’évaluation

A l’occasion des 10 ans du partenariat, un rapport d’évaluation a été rédigé avec une série de recommandations opérationnelles, dont les plus importantes sont de :

1. Maintenir l’équilibre entre la recherche de visibilité et de dialogue

L’équilibre recherché entre « impact » et «dialogue » doit être poursuivi, en mettant l’accent sur ce dernier. Idéalement, les projets du Partenariat de gestion doivent rassembler des approches orientées vers l’action qui permettent aux participants de traiter en profondeur les thèmes complexes et les poussent à aller plus loin, à intégrer les réseaux d’acteurs locaux tout en exploitant les opportunités offertes par les médias.

Une plus grande attention devrait donc être accordée à l’avenir à la mise en œuvre d’un concept de communication cohérent avec principalement des formats orientés sur les événements et les dialogues.

2. Créer un processus de classement plus élevé et un ordre de préférence

Certaines des structures et des processus suivis par le Partenariat de gestion allemand ne sont actuellement pas réglementés, de sorte qu’une certaine marge d’interprétation continue d’exister. Il s’agit notamment de préciser le rôle des partenaires dans les processus d’appel d’offres et de mise en œuvre par l’organisme intermédiaire. Des règles de procédure seraient utiles pour clarifier ces questions.

3. Définir la relation entre le partenariat avec la Commission européenne et “Aktion Europa”

L’intégration d’« Aktion Europa » au sein du partenariat de gestion avec la Commission européenne permet d’avancer vers la création d’une identité de marque plus visible. Cette démarche doit être intensifiée.

4. Améliorer la présence sur le Web

Les efforts pourraient être renforcés par une meilleure présence sur le Web, ce qui pourrait également accroître la portée et l’orientation vers le dialogue mise en œuvre par le Partenariat de gestion.

5. Préparer un concept de communication à long terme

Jusqu’à présent, les actions de communication ont été mises en œuvre sur la base d’une planification annuelle qui met en corrélation les sujets, les groupes cibles et les approches communicatives et les affecte aux projets.

Ce serait une bonne idée de travailler sur la base d’un concept de communication écrit à plus long terme qui dérive analytiquement des groupes cibles, des thèmes et de la sélection des formats.

De la même manière, la préparation d’un concept de communication à long terme devrait également définir les rôles que les acteurs de la société civile peuvent jouer.

Toutes ces recommandations se posent comme autant d’idées pour améliorer les autres partenariats, plus récents, en matière de communication dans d’autres Etats-membres.

De la résilience des partenariats de communication UE – Etats-membres

Après que la Commission européenne ait annoncé (unilatéralement, sans négociation et avant l’évaluation) la disparition des partenariats de gestion, au cœur de la stratégie de communication entre l’UE et les Etats-membres, la dernière réunion du Groupe Interinstitutionnel pour l’Information du 25 avril dernier pose les jalons du futur de la communication partenariale européenne…

Les partenariats de gestion, approuvés par l’évaluation indépendante et tous les acteurs ; mais sanctionnés unilatéralement par la Commission européenne

Attendue avec impatience, l’évaluation horizontale réalisée par Deloitte et publiée en avril dernier confirme à la fois que ce modèle de gestion a contribué à l’amélioration de la coopération globale entre les institutions européennes et les autorités nationales et renforcer la coordination et les synergies dans la communication inter-institutionnelle sur l’UE.

Contrairement à la décision unilatérale prise sans fondement, l’évaluation indépendante reconnaît l’impact positif des partenariats de gestion sur la mise en œuvre de priorités communes et de leur efficacité dans l’atteinte des objectifs de communication et des publics.

Dans le détail, il est noté que la communication grâce à des outils classiques a été favorisée par rapport à Internet et aux médias sociaux et que les activités de sensibilisation ont été privilégiées par rapport à des activités axées sur le dialogue.

En matière de gestion, des retards causés par la charge administrative, la faible planification et des rapports inégaux avec les prestataires ont pu entraver l’efficacité.

Les principales recommandations formulées dans le rapport d’évaluation sont :

  • maintenir l’approche de partenariat entre la Commission, le Parlement et les États membres ;
  • assurer une identification claire des besoins de communication dès la phase de planification ;
  • faire un meilleur usage des technologies en ligne, des outils de communication et de reporting ;
  • mettre davantage l’accent sur les activités axées sur le dialogue, au-delà de la simple sensibilisation des publics.

Les autres formes de partenariats de communication, au secours d’une communication UE – Etats-membres

Puisque les partenariats de gestion, pourtant les plus développés dans 18 Etats-membres disparaissent, les autres possibilités de partenariats ne permettant pas de délégation de fonds (chaque partenaire étant responsable du financement et de la gestion de ses actions) se développent par défaut :

  • le «partenariat stratégique» (toujours basé sur une planification conjointe de communication et d’un dialogue structuré mais sans budget mis en commun) : en plus des cinq déjà existants, trois États-membres supplémentaires ont entre-temps signé un accord de ce genre ;
  • le «partenariat unique» (coopération au cas par cas, à rebours de toute planification) prend également de l’ampleur.

En France, un partenariat stratégique temporaire jusqu’à la fin de 2014

Concernant la France, la délégation a expliqué être très satisfait du fonctionnement du partenariat de gestion en France et être également d’accord avec les principales recommandations du rapport d’évaluation.

La France a confirmé avoir signé dans l’intervalle, un accord de partenariat stratégique, mais seulement jusqu’à la fin de 2014, comme une solution temporaire.

La France a exprimé son intérêt à poursuivre le partenariat tripartite et a souligné l’importance de mettre en place des structures permanentes ainsi que son attachement aux principes énoncés dans la déclaration interinstitutionnelle « Communiquer l’Europe en partenariat » signé le 22 octobre 2008.

Vers une renégociation de la stratégie « Communiquer l’Europe en partenariat » ?

Pour l’ensemble des Représentations de la Commission européenne dans les Etats-membres, la fin des partenariats de gestion représente un impact, une entorse pourrait-on dire sur le fonctionnement de la Déclaration « Communiquer l’Europe en partenariat », qui organise la coopération interinstitutionnelle sur la communication européenne entre l’UE et les Etats-membres.

Dans ce cadre, si 2014 était une année de transition (élections européennes, nouveau mandat de la Commission), 2015 sera l’année du nouvel horizon avec des négociations qui devraient commencer dès que possible, car il faudra du temps pour obtenir l’approbation de tous les États-membres, pour faire des partenariats un véritable outil interinstitutionnel.

Ainsi, avant même que la nouvelle Commission soit encore en place, les réformes qui s’imposent, se préparent et le temps presse pour refonder la Déclaration de 2008 “Communiquer l’Europe en partenariat”.

Pourquoi la disparition des partenariats de gestion est une mauvaise nouvelle pour la communication européenne ?

Lors de la dernière réunion, le 13 septembre dernier, du groupe de travail sur l’information réunissant les communicants des institutions européennes, la Commission européenne a définitivement confirmé la disparition des partenariats de gestion, qui permettent à ce jour à 18 Etats-membres de communiquer sur l’Europe, conjointement avec les institutions européennes. Pourquoi s’agit-il d’une mauvaise nouvelle ?

Les partenariats, le chaînon manquant de la communication européenne

Jusqu’à la déclaration politique « «Communiquer sur l’Europe en partenariat » signée par les institutions européennes le 22 octobre 2008, les institutions européennes n’étaient jamais parvenues à trouver une forme à la fois souple et contraignante pour impliquer efficacement les Etats-membres dans la communication européenne. Quelques collaborations ad hoc, notamment avec l’Allemagne, sans planification stratégique des messages et des moyens avaient permis au moins de mener ponctuellement des actions de communication.

Il semble que la solution, qui avait fait ses preuves tant auprès des Etats-membres (18 partenariats de gestion signés à ce jour) qu’en termes de résultats (des évaluations indépendantes ont toutes confirmées l’intérêt du dispositif) ait vécu. En dépit de ses engagements, la Commission européenne prévoit – de manière unilatérale, sans consultation préalable et sans solution alternative – de cesser dès 2014 les partenariats de gestion.

Les partenariats de gestion, la clé de voute de la stratégie de communication européenne

Entre la communication de l’UE, le plus souvent limitée à la sphère bruxelloise et donc sans impact sur les citoyens européens et la communication sur l’Europe des acteurs publics et privés dans les Etats-membres, souvent très limitée faute de moyens, les partenariats de gestion représentent une synthèse réussie :

  • Clé de voute de toute l’architecture de la stratégie de communication, les partenariats de gestion symbolisent le travail conjoint entre l’UE et les Etats-membres. Leur disparition signe comme un aveu d’échec ou d’incapacité pour la Commission européenne à travailler avec des partenaires ;
  • Charnière ouvrière entre Bruxelles et les citoyens, les partenariats de gestion incarnent concrètement la mise en œuvre des priorités interinstitutionnelles en matière de communication européenne et la programmation pluriannuelle.
  • Bras armé et sans doute le seul efficace avec le principe du double financement européen et national, les partenariats de gestion parviennent à toucher largement les Européens, notamment les jeunes, un public souvent prioritaire.

Vers un nouveau déficit de communication européenne, dès les élections européennes

Non seulement, les partenariats de gestion ne sont pas aisément remplaçables. Les autres formes de partenariats sont inadaptées : les partenariats stratégiques avec exécution séparée des budgets fonctionnent mal (seuls 5 Etats-membres, dont 2 qui envisageaient de passer aux partenariats de gestion) et les partenariats ponctuels n’ont jamais été engagés.

Mais surtout, les partenariats de gestion en disparaissant vont immanquablement se traduire par un déficit de communication européenne dans de nombreux pays, d’autant que les ressources budgétaires nationales (y compris les fonds de la communication) sont rationalisées en raison de la crise.

Au total, le choix de la Commission européenne est vraiment inadapté puisque les partenariats ont permis de communiquer avec succès à une époque de baisse du soutien à l’UE et d’absence de connaissances sur la valeur ajoutée de l’UE. De surcroit, les partenariats devaient jouer un rôle important dans la stratégie de communication pour susciter l’intérêt et la sensibilisation des citoyens dans la perspective des élections européennes de 2014.

La disparition des partenariats de gestion rebat considérablement les cartes de la communication européenne. Cette mauvaise nouvelle devrait malheureusement peser sur les élections européennes.

5 ans de partenariat de communication entre la France et l’UE

Sellée par la déclaration politique entre les institutions européennes du 22 octobre 2008, la stratégie « Communiquer l’Europe en partenariat » est rapidement mise en œuvre en France. Entre 2008 et 2012, quelles ont été les actions de communication dans le cadre du partenariat entre la France et l’UE ?

2008 : campagne TV sur les fonds européens « J’avance avec l’Europe » + 2 plateformes web pour les jeunes et les élus (les Euronautes et Place d’Europe)

Pour la 1e année du partenariat, signé pendant la Présidence française du Conseil de l’UE, la communication européenne s’oriente autour de 3 grandes actions :

D’abord, pour la première fois ensemble, en direction du grand public et sur les réalisations concrètes de l’Europe, les ministères qui gèrent les programmes européens en France lancent une campagne commune d’information TV « J’avance avec l’Europe » qui vise à mieux faire connaître les programmes offerts par l’Europe à ses citoyens et à montrer que l’engagement de l’Europe est quotidien avec des actions et des opportunités auprès de toutes les tranches de la population. Avec la diffusion de 13 programmes courts sur les chaînes autre que celles du service public, la campagne n’obtiendra pas de bons résultats en termes de mémorisation des multiples messages.

Ensuite, un site participatif destiné à la communauté des 15-25 ans qui bougent en Europe : « Les Euronautes » est réalisé pour venir en aide et informer les jeunes souhaitant vivre à fond leur citoyenneté européenne. Quoiquele site soit ludique, pédagogique et offre une approche interactive permettant les échanges, le public ne sera pas au rendez-vous d’un espace construit autour d’intérêts qu’un réseau social tel que Facebook permet déjà aisément de satisfaire.

Enfin, un site collaboratif pour les élus locaux : « Place d’Europe » offre une valorisation des initiatives européennes en faveur des collectivités territoriales et se veut également collaboratif avec un partage d’expérience et de bonnes pratiques. L’accent mis sur la participation des élus locaux à la vie du site, et leur mise en contact afin de favoriser les échanges d’expériences et de bonnes pratiques ne sera jamais vraiment atteint faute de correspondre à un véritable usage « social » auprès des élus locaux.

2009 : campagne TV sur les élections européennes

Pour la 2e année du partenariat, marquée par les élections européennes en juin 2009, la communication s’oriente vers une campagne d’incitation au vote avec la diffusion d’un spot TV unique de 45 secondes plus de 1000 fois du 9 au 22 mai 2009. Pour atteindre un tel plan média, la France contribue budgétairement au-delà de l’enveloppe consacrée par chaque partenaire.


Elections Européennes – 7 juin 2009 par SIG-PM

2010 : campagne TV sur les fonds européens + exposition au Quai d’Orsay pour les 60 ans de la Déclaration Schuman

Pour la 3e année du partenariat, le choix se porte sur une réédition actualisée de la campagne de communication « J’avance avec l’Europe ». Le nombre de programmes courts est réduit pour faciliter leur mémorisation et les relais tant dans les régions que sur Internet avec un portail « L’Europe s’engage » sont mieux organisés.

Par ailleurs, une partie du partenariat est consacrée à la commémoration des 60 ans de la déclaration Schuman avec une exposition photographique au Quai d’Orsay.

2011 : campagne « jeunes enfants et adolescents » : réédition des Manuels de l’Europe destinés aux 7/15 ans + exposition au festival de la BD d’Angoulême et au festival des Veilles Charrues : « l’Europe se dessine »

Pour la 4e année du partenariat de communication entre la France et l’UE, inspiré par les bonne pratique des partenariats en Europe, la dimension pédagogique auprès des jeunes enfants et adolescents est choisie au travers d’une double opération :

D’une part, la réédition de près de 500 000 Manuels de l’Europe qui proposent une découverte de l’UE avec une déclinaison par groupes d’âge : 7-9 ans, 10-12 ans et 13-15 ans.

D’autre part, l’organisation d’une exposition itinérante réalisée par des artistes de la BD – inaugurée lors du festival de la BD d’Angoulême et ensuite envoyée au festival des Veilles Charrues en Bretagne.

2012 : campagne « jeunes adolescents et adultes » : mobiliser sur Internet

Au 1er semestre, l’intention était de mener une campagne de promotion des fonds européens à l’occasion du 60e anniversaire du 1er fond structurel, en partenariat avec la DG REGIO et le Comité des Régions (CoR), via des événements dans chaque département/région.

Avec le changement de majorité, un appel d’offre a été publié pendant l’été pour « renforcer la visibilité des thématiques européennes sur Internet à travers l’utilisation de moyens innovants et adaptés ».

La volonté des partenaires pour 2012 est de « créer des contenus originaux, attractifs et au fort potentiel viral (« rich-media », webséries, datavisualiation, jeux…) qui privilégient l’innovation, la créativité et des tonalités faisant appel à l’humour : parodies, décryptages humoristiques. Des premiers éléments devraient être connus d’ici à la fin de l’année.

Quel bilan pour le partenariat de communication entre la France et l’UE ?

La possibilité de mener des campagnes de communication de grande ampleur avec le recours à la TV a été facilitée par la structure proposée par la France pour les 3 premières années du partenariat. De 2008 à 2010, les opérateurs pratiques de la mise en œuvre des marchés publics étaient à la fois le SIG et le MAE. Depuis 2011, le Ministère des Affaires étrangères et européennes se retrouve seul pour piloter le partenariat, ce qui risque de limiter les solutions « médias » et donc l’impact des actions de communication.

Par ailleurs, l’implication des partenaires est assez différente entre un Parlement européen peu pro-actif, sauf lors des années électorales et une Commission européenne beaucoup plus pointilleuse et scrupuleuse, qui n’hésite pas à retoquer des idées qui ne sont pas suffisamment considérées « grand public », comme par exemple un colloque sur l’idée européenne.

Au total, l’audit du partenariat de communication automatiquement programmé après 4 ans devraient permettre une pleine évaluation de ce qui constitue aujourd’hui l’un des seuls et principaux moyens de communiquer massivement sur l’Europe en France.

5 ans pour les partenariats, pierre angulaire de la communication européenne

Annoncée le 3 octobre 2007, lors d’une conférence de presse de Margot Wallström à Bruxelles, (l’un des premiers billets de ce blog), la stratégie de partenariat fête donc aujourd’hui ses 5 ans. Une occasion pour mieux comprendre l’évolution la plus importante dans la communication européenne…

De la coopération volontaire aux partenariats contractualisés

Longtemps considérée comme secondaire, la communication est abordée pour la première fois par les chefs d’État et de gouvernement lors du Conseil européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999, qui demandent aux institutions européennes d’« unir les efforts pour diffuser des informations générales coordonnées sur l’Union ».

L’idée pour améliorer la communication de l’UE est de développer une hypothétique synergie volontaire, sans véritable stratégie globale. Un « cadre de coopération pour les activités concernant la politique d’information et de communication de l’UE » est ainsi signé le 27 juin 2001.

Le 3 octobre 2007, Margot Wallström envisage une approche différente avec la stratégie de « Communiquer sur l’Europe en partenariat » :

  • nouvelle attitude de la Commission qui reconnaît avoir besoin du soutien des autres institutions et des États membres pour communiquer de façon cohérente et intégrée sur l’action européenne ;
  • nouvelle fondation de la communication qui s’appuiera sur une déclaration politique (signée par les institutions européennes près d’un an plus tard) et sur un accord interinstitutionnel sur la communication afin de donner des priorités de l’UE en matière de communication ;
  • nouveaux mécanismes avec la mise en place de partenariats de communication, basés sur des plans de communication communs, avec les États membres qui le souhaitent.

18 partenariats de gestion et 5 partenariats stratégiques.

Au-delà de la « communication interinstitutionnelle » de l’UE, les partenariats entre les institutions européennes et les États-membres se sont largement développés en 5 ans :

  • 5 partenariats stratégiques – sur la base d’une exécution du budget parallèle entre la Commission et l’Etat-membre ;
  • 18 partenariats de gestion, dont la France – sur la base d’une exécution du budget en commun entre la Commission et l’Etat-membre.

« La valeur ajoutée de ces partenariats tient à la mobilisation de ressources de communication renforcées et à la légitimité politique accrue des différentes activités de communication, ainsi qu’à l’amélioration de la coordination et des échanges d’information entre les partenaires. »

Rapport « Communiquer sur l’Europe pour les citoyens et les médias » présenté par la Commission au Parlement européen.

En 2011, les partenariats ont couvert une centaine d’opérations de communication. Début 2013, la Commission prévoit de définir les prochaines étapes à franchir pour améliorer ces accords de partenariat.

Pistes pour approfondir les partenariats de communication européenne

Nonobstant les propositions de la Commission européenne en 2013, voici quelques pistes  pour approfondir la stratégie de communication européenne en partenariat :

  1. Compléter la coopération entre institutions européennes autour de priorités de communication par des budgets communs afin de mener des campagnes de communication conjointes vraiment efficaces et effectives ;
  2. Amplifier les partenariats de communication entre les institutions européennes et les États-membres avec les collectivités territoriales au-delà des seuls gouvernements ;
  3. Développer des partenariats de communication multiacteurs et multiniveaux, c’est-à-dire incluant les réseaux et associations de la société civile.

Les partenariats de communication fêtent aujourd’hui leurs 5 ans, il reste encore beaucoup à faire.