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Intelligence collective : pour une institutionnalisation d’un panel de citoyens européens

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Alors que le « tournant participatif » initié par le plan D – Démocratie, Dialogue et Débat par Margot Wallström remonte à plus d’une décennie, le train de l’innovation en matière de participation des citoyens à la gouvernance européenne semble passer une nouvelle fois, pour enfin s’institutionnaliser ?

L’innovation : un panel représentatif d’Européens débat et vote sur le questionnaire en ligne des consultations citoyennes européennes

Lors du premier week-end de mai, un panel d’une centaine d’Européens venus de tous les pays membres de l’UE (hors Royaume-Uni) s’est réunis dans les locaux du Comité économique et social européen pour débattre et adopter… à la quasi-unanimité la liste des 12 questions qui seront utilisées pour la consultation citoyenne européenne déployée en ligne à l’échelle de l’UE par la Commission européenne, selon le reportage de Touteleurope.

Le succès auprès des participants semble reposer sur la canalisation appropriée de la participation tant sur le périmètre circonscrit au questionnaire que sur les modalités maîtrisées de consultation, de traduction et d’animation : travail en groupe, séances plénières, rédaction des questions, débats…

La réussite sera confirmée par l’évaluation indispensable confiée à la fondation Bertelsmann afin d’« évaluer si chacun a eu une chance de faire entendre sa voix lors de la consultation, si celle-ci est transparente, si les participants sont représentatifs de la diversité de la population ».

La démonstration est d’ores et déjà acquise que la participation des citoyens, lorsqu’elle est mesurée – tant au sens de limitée à une finalité qu’encadrée par des règles – est techniquement et politiquement possible à l’échelle européenne.

L’institutionnalisation : un forum annuel de l’intelligence collective européenne

Dans le cadre d’un programme de recherche au sein de la fondation Carnegie Europe, Stephen Boucher publie une réflexion stimulante : « How Citizens Can Hack EU Democracy » visant à déployer de nouveaux dispositifs de participation pérenne des citoyens à la gouvernance européenne.

L’une de ses idées consisterait, d’une certaine manière, à institutionnaliser une sorte de panel d’Européens afin de les impliquer de manière ciblée dans les discussions politiques.

Sur le modèle du premier sondage délibératif à l’échelle de l’UE, Tomorrow’s Europe, un sondage délibératif annuel pourrait être mené en amont des principaux sommets des Conseils européens et/ou éventuellement en amont du discours du président de la Commission européenne sur l’état de l’Union débouchant sur l’organisation d’un événement rassemblant à Bruxelles sur un week-end, dans les locaux du Parlement européen, un échantillon aléatoire de citoyens des vingt-sept États membres de l’UE afin de leur permettre de discuter des diverses questions affectant l’UE et ses États membres.

Ce concept présenterait divers atouts en termes de promotion de la participation démocratique aux affaires européennes :

  • Pour les institutions européennes, cela leur permettrait de développer leur capacité d’écoute des citoyens, et surtout de mieux comprendre comment se forgent et éventuellement évoluent des opinions sur l’Europe en fonction des informations portées à la connaissance des citoyens ;
  • Pour les citoyens, cela leur fournirait une tribune afin de dialoguer en étant préalablement informés et donc de mener une délibération de qualité, reflétant des préférences qui peuvent évoluer en fonction des dynamiques collectives ;
  • Pour les décideurs européens, cela leur donnerait un aperçu de ce que les gens pensent vraiment réalisable grâce à un effort de collaboration ;
  • Pour les médias, cela pourrait leur offrir des éléments, à échelle humaine pour traiter les affaires européennes.

Un tel format de sondages délibératifs afin de produire une intelligence collective européenne lorsqu’il est bien fait et utilisé à bon escient en mutualisant les ressources des institutions européennes, ne serait pas tant prescriptif que quasi méthodologique pour faire avancer l’Europe.

Au total, le panel des citoyens pour rédiger le questionnaire des consultations citoyennes européennes devrait représenter la première étape d’une institutionnalisation de la participation citoyenne au service de l’intelligence collective pour la construction européenne.

Les consultations citoyennes européennes peuvent-elles réduire le déficit civique de l’UE ?

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Officiellement lancée par le président de la République à Epinal mardi 17 avril, les consultations citoyennes, qui disposent d’un site officiel « Quelle est votre Europe ? » font débat. Quelles sont les principales recommandations pour tenter de réduire le déficit civique de l’UE ?

Faciliter l’appropriation des citoyens : aller au-devant de tous les publics, dans leur vie quotidienne

Pour Valérie Gomez-Bassac, députée LREM, auteure du rapport d’information sur « les conventions démocratiques de refondation de l’Europe« , pour toucher la population silencieuse, il faut aller dans leur quotidien pour sortir des cercles des sceptiques ou des convaincus.

« Les individus doivent s’approprier ces consultations : si celles-ci concernent des domaines d’activité précis, les personnes se sentiront concernées. Allons donc dans leur quotidien, parlons de leurs passions, de leur activité professionnelle, de leur vie personnelle… elles verront alors ce que l’Europe leur apporte, elles diront ce qu’elles attendent de l’Europe, et elles nous feront éventuellement des remontées. »

Pour Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public – qui n’a pas été consultée selon La Croix – plaide pour la multiplication des approches afin d’aller chercher ceux qui sont loin de l’Europe : « débats mobiles dans des trains, bus qui se déplacent dans les quartiers populaires, tirage au sort de citoyens pour réfléchir au sein d’un « G400 », « ateliers de controverse » avec des experts… ».

Autrement dit, l’accent doit être mis sur l’accessibilité et l’ouverture du débat à tous les publics dans une démarche, selon l’expression dorénavant consacrée de « bottom-up » pour partir du terrain en multipliant les points de contact inattendus mais signifiants.

Réunir les deux conditions indispensables au débat démocratique : l’indépendance et la transparence

D’une part, il s’agit de clarifier la place et le rôle du gouvernement, comme le précise la présidente de la Commission nationale du débat public : « il convient de faire en sorte que l’organisateur ne soit pas le décideur, sans quoi il y aura toujours un défaut de confiance de la part des opinions divergentes ».

A mesure que les médias généralistes se saisissent du sujet, une certaine confusion s’entretient entre d’une part, la démarche partisane autour de la grande marche pour l’Europe organisée par la République en marche et d’autre part, les consultations citoyennes soutenues par les pouvoirs publics. Sous cet angle, les efforts de transparence et d’indépendance doivent être renforcés pour crédibiliser la démarche et lever le moindre doute.

D’autre part, Yves Sintomer, professeur de sciences politiques, spécialiste des questions de démocratie participative, interrogé par La Croix, regrette que le principe des consultations est « en retard sur les désirs mais aussi sur une série de pratiques » (…) « n’aboutissant pas à de réelles transformations, elles risquent en outre de renforcer au final la défiance. Et de donner aux citoyens l’impression qu’une fois de plus, ils sont consultés pour que rien ne change ».

S’inspirer des modalités participatives qui réussissent

Selon Yves Sintomer, plusieurs exemples devraient servir d’inspiration pour la démarche de démocratie participative européenne :

  • Faire participer des citoyens éloignés de la politique via des Assemblées tirées au sort, à l’instar de l’Irlande pour la révision de sa Constitution ;
  • Engager des citoyens organisés via des réunions publiques sur quelques thèmes européens centraux, à l’image du Grenelle de l’environnement en France ;
  • Donner un autre souffle au droit d’initiative européen, à l’exemple des votations référendaires directes, à valeur décisionnelle, comme en Suisse, en Californie ou encore dans certains Länder allemands.

Réussir la restitution : le point de départ

Dernier enjeu, clé pour la plupart, la restitution, selon Marie Dufrasne, de l’université Saint-Louis de Bruxelles, experte de la démocratie participative dans l’UE, doit faire l’objet d’un investissement afin de « faire un retour rapide vers les citoyens (avec justifications) pour qu’ils comprennent les points qui sont retenus, ce que les autorités vont en faire, etc. Sans cela, il y a un risque de déception immense. »

Cela doit se traduire notamment sous l’angle des efforts de communication qui devront être équitablement répartis entre les différentes phases de la consultation, que ce soit du recrutement des participants en amont à la restitution en aval.

Institutionnaliser la consultation autour de panels et forums délibératifs

Pour Yves Bertoncini, dans « Transformons l’essai des consultations citoyennes sur l’Europe », les institutions devraient recourir « plus systématiquement à des panels citoyens ou à des forums délibératifs réunissant un échantillon représentatif de Français ou d’Européens » en amont des grands choix et votes opérés par l’UE.

Au total, les recommandations sont particulièrement éclairantes pour mesurer le potentiel et les risques des consultations citoyennes européennes, qui se tiendront jusqu’à l’automne.

Consultations citoyennes : les Européens sont-ils prêts pour une citoyenneté démoï-cratique ?

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Avec les consultations citoyennes dans toute l’Europe cette année, les Européens sont et peuvent-ils devenir des citoyens démoï-cratiques (non pas issus d’un seul demos mais de plusieurs demoï) pour pleinement participer à la politique européenne, s’interroge Achim Hurrelmann ?

L’enjeu cognitif des connaissances démoï-cratiques institutionnelles des Européens

La démocratie exige un ordre institutionnel qui impose des exigences cognitives significatives aux citoyens. Afin de participer efficacement aux consultations citoyennes, ils doivent comprendre le caractère fondamental de l’UE en tant que système de compétences partagées. Ils doivent être conscients que les États membres ne sont plus omnipotents mais que l’UE n’est pas non plus omni-compétente. Les citoyens qui ne possèdent pas cette connaissance seront limités dans leur capacité à participer.

Les études d’opinion montrent, au niveau le plus abstrait, que la majorité des citoyens européens est consciente du fait que les compétences politiques sont désormais partagées entre l’UE et ses États membres. La plupart des Européens sont également en mesure d’exprimer des opinions différenciées sur l’opportunité de la participation de l’UE dans différents domaines politiques. Cependant, les connaissances sur les institutions et les politiques au niveau de l’UE sont encore trop limitées.

Une raison de ces déficits de connaissances est probablement l’engagement limité de nombreux citoyens dans la politique de l’UE. La politique de l’UE est beaucoup moins souvent discutée que la politique intérieure dans les débats politiques entre citoyens.

Ces déficits de connaissances façonnent également la perception des citoyens de la démocratie dans l’UE. Le faible niveau de connaissance s’accompagne souvent d’une indifférence généralisée à l’égard des affaires européennes. Dans les discours citoyens, le « déficit démocratique » de l’UE n’est généralement pas défini en termes institutionnels (par exemple, en soulignant le pouvoir limité des Parlement européen), mais plutôt exprimé comme une perception fondamentale de la privation de droits de la politique européenne : le sentiment d’être dirigé par une organisation dont on sait trop peu, et qui semble éloignée et inaccessible.

L’enjeu affectif des identités démoï-cratiques collectives européennes

La multiplicité des canaux démocratiques – et l’exercice des consultations citoyenne en particulier – exige que les Européens puissent adopter une variété de perspectives et puissent passer d’un rôle à un autre selon sur les opportunités participatives.

En d’autres termes, les citoyens doivent posséder et être capables de naviguer dans des identités multiples et flexibles. Cela n’exige pas une prédominance des identités européennes par rapport aux autres, mais exige que « l’Europe » ait une certaine signification pour les Européens et qu’ils possèdent une curiosité éclairée qui motive la participation. Si de telles orientations affectives n’existent pas, les Européens seront incapables d’exercer leurs pleins droits démocratiques et n’utiliseront pas toutes les opportunités de contribution démocratique.

Les études d’opinion publique révèlent que les citoyens européens peuvent, en principe, être en relation avec plusieurs niveaux politiques en même temps. Ce qui est préoccupant du point de vue de la démoï-cracie, c’est évidemment le nombre important de citoyens dans tous les Etats membres qui se définissent uniquement par leur nationalité. Il est en effet douteux que les citoyens ayant des identités nationales aussi exclusives aient la motivation et la « curiosité éclairée » pour utiliser davantage des opportunités de participation européenne.

Les identités collectives ne sont pas immuables, mais plutôt sensibles aux déclencheurs situationnels. Si les identités nationales exclusives de la population de l’UE constituent un obstacle important à la mobilisation dans l’UE, il n’est pas inconcevable que les composantes identitaires européennes soient « éveillées » même parmi les citoyens qui s’identifient uniquement à leur État membre. Cela nécessite toutefois un déclenchement actif par le biais de discours sur l’identité, de campagnes d’éducation civique, de sensibilisation active par le biais de relais d’opinion, de médiatisation intense et durable, etc.

À l’heure actuelle, il semble raisonnable de conclure qu’une part importante de la population de l’UE ne possède pas les types d’identités multiples et flexibles nécessaires pour en faire des utilisateurs compétents de tous leurs droits démocratiques dans un système européen multi-niveaux et multi-centrique.

Les qualités démoï-cratiques des Européens, le défi des consultations citoyennes européennes

Pour réussir en pratique les consultations citoyennes européennes, il faut non seulement prendre en compte la conception institutionnelle du dispositif, mais surtout les qualités que les Européens doivent posséder – les compétences cognitives et les motivations affectives – pour participer pleinement et efficacement en tant que citoyens démoï-cratiques.

Ces qualités ne sont pas aujourd’hui largement partagées dans la société. Il n’est pas inconcevable que cela puisse changer à moyen et à long terme : les citoyens de l’UE sont clairement conscients que la politique européenne se déroule désormais dans un cadre multi-niveaux et multicentrique, et beaucoup cherchent à adapter leurs modes de pensée et d’action politiques à ces réalités. Néanmoins, la prise de décision multi-niveaux et multi-centriques est perçue par un grand nombre de citoyens avec une anxiété considérable, alimentée par des perceptions de leur propre incompétence face à la complexité du système.

Les inégalités participatives fondées sur des facteurs cognitifs ou affectifs existantes risquent d’entraîner la démobilisation et de réduire considérablement la portée potentielle. En d’autres termes, si les exigences de la citoyenneté démocratique ne sont pas satisfaites, la mise en place des consultations citoyennes risquent de rendre plus sévères les inégalités participatives dans la société européenne. Les citoyens ayant une meilleure connaissance du système politique européen à niveaux multiples et multicentriques et des identités plus diverses et plus flexibles auraient plus d’opportunités participatives que d’autres, et les décideurs seraient principalement responsables devant eux.

Au total, les consultations citoyennes européennes, sans démarche antérieure ou parallèle de sensibilisation, de médiatisation et d’éducation civique, menacent d’accentuer davantage les inégalités participatives déjà existantes parmi les citoyens européens.

Comment développer la participation citoyenne avec l’Union européenne ?

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Au-delà des élections, la participation citoyenne permet de responsabiliser les citoyens et de les laisser jouer un rôle essentiel en influençant davantage l’UE dans la prise de décision, contribuant ainsi à renforcer la confiance et la légitimité. Comment intégrer la participation citoyenne tout au long du cycle d’élaboration des politiques publiques en dépassant le seul « moment de la consultation » ?

Faire mieux et plus : la participation comme projet de transformation

Pour le think tank, The Democratic Society, auteur d’un rapport « Developing a model for Open Goverment in the EU », la participation des citoyens doit insuffler au sein des institutions européennes un esprit d’ouverture afin que les gens aient l’envie et se sentent capables de s’impliquer dans les décisions qui affectent leur vie.

participation_citoyenne_UE_democratic_societyAméliorer la participation aux décisions de l’UE ne consiste pas à seulement à ouvrir de nouveaux canaux, mais aussi à modifier les perspectives et les compétences des fonctionnaires européens afin de garantir la réalisation de formes efficaces d’engagement. Un changement de culture et de valeurs est nécessaire ainsi que des méthodes justes, et l’engagement du leadership sont essentiels pour que ces changements se produisent.

Améliorer la participation aux décisions de l’UE ne repose pas uniquement sur une sorte de « réseau des réseaux » piloté depuis Bruxelles mais aussi sur une collaboration avec les organisations de la société civile sur le terrain dans les États membres pour élargir la portée et les opportunités de participation des citoyens à la prise de décision.

Améliorer la participation aux décisions de l’UE ne se limite pas à une sorte de promotion pour faire connaître les opportunités mais aussi à soutenir les citoyens en tant que participants, afin d’accroître ceux qui peuvent découvrir et participer aux opportunités existantes.

Les opportunités de s’engager doivent être significatives pour les citoyens pour éviter toute lassitude liée à la multiplication de consultations alibi. La communication doit être moins axée sur la procédure et les processus et être plus facile à comprendre pour ceux qui ne sont pas ancrés dans les processus de l’UE.

Avant le commencement et après la fin : la participation comme stratégie de gouvernance

Encourager la participation des citoyens à la formulation de stratégies avant de prendre en compte les politiques détaillées doit faire l’objet d’un apprentissage tant au sein des institutions européennes qu’auprès des citoyens peu au fait des répartitions de compétences entre l’UE et les Etats-membres, comme on le constate avec les nombreuses initiatives citoyennes européennes irrecevables.

Encourager la participation des citoyens à la formulation de priorités peut se bâtir sur la base de plateforme telle que Futurium développée par la DG CONNECT et utilisée autour d’une approche Policy Making 3.0. Les gens peuvent y travailler ensemble grâce à des pages en ligne éditées en collaboration, afin d’identifier les tendances à long terme et de tracer des visions possibles et souhaitables pour l’avenir. Ils peuvent ensuite voter sur la probabilité et l’opportunité de différents scénarios et explorer les réponses politiques liées. Enfin, les jeux de rôle à grande échelle sont utilisés pour simuler les réponses possibles de ceux qui peuvent être affectés par les politiques.

Encourager la participation des citoyens à la formulation de politiques publiques doit permettre de clore la boucle et de poursuivre la conversation en montrant les résultats de la participation des personnes, en s’assurant qu’elles se sentent entendues même si leurs suggestions n’ont pas été toutes prises en compte, et en s’assurant qu’elles sont encouragées à rester impliquées, afin d’accroître le nombre de citoyens participants aux conversations politiques de l’UE et de renforcer la confiance entre les citoyens et les institutions de l’UE.

Faire des progrès dans la participation citoyenne implique de développer des cultures organisationnelles d’engagement et d’ouverture, de construire des réseaux qui créent des voies plus larges pour les citoyens, et de mettre en place des structures politiques et des processus qui impliquent l’engagement du public avant le début et après la fin du moment de la consultation.

Dialogues citoyens de l’UE : vers un crowd-brainstorming européen inspiré des startups ?

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A l’instar de Monsieur Jourdain qui apprend qu’il dit de la prose depuis longtemps sans le savoir dans le Bourgois gentilhomme de Molière, la Commission européenne aurait tout intérêt à s’inspirer de la communication des startups afin de tenter de booster la démarche des consultations citoyennes en vue des prochaines élections européennes pour en faire un véritable crowd-brainstorming européen…

Le dialogue citoyen en tant que « proof of concept » : de la simple idée à la démonstration à grande échelle

Tentons de réécrire l’histoire à l’aune de ce regard issu de l’écosystème des startupers. Dans le monde des startups, le « Proof of concept », i.e. POF c’est le graal des jeunes entrepreneurs : trouver une idée, qui sera testée grandeur nature pour en évaluer sa pertinence. La seule preuve du succès, c’est que ça marche !

D’abord, c’est assez bateau, il s’agit d’analyser les besoins pour répondre aux attentes. En l’occurrence, face au problème de l’abstention, la Commission européenne est convaincue que les citoyens seront d’autant plus motivés à voter aux élections européennes qu’ils auront pu s’exprimer et participer aux débats sur l’avenir de l’Europe.

Ensuite, il faut développer un « Minimum Viable Product » – une sorte de démonstration minimaliste « good enough » pour le marché. En ce sens, le format des dialogues citoyens est devenu, ni plus, ni moins pour la Commission européenne « un outil essentiel pour faire entendre de nouvelles voix au sein du débat sur l’avenir de l’Union ». De l’Année européenne des citoyens en 2013, au Livre blanc sur la réflexion pour l’avenir de l’Europe et maintenant aux consultations citoyennes européennes, la Commission européenne est parvenue à réassortir son « POF » qui s’est bon an mal an adapté au fil du temps.

Enfin, il convient de démontrer avec des indicateurs de performance adaptés que la démonstration concrète est suffisamment robuste et convaincante. En la matière, la Commission européenne s’y essaie sans totalement convaincre sur ses chiffres. Sur la base de 478 débats publics interactifs depuis janvier 2015 et 88 000 participants, l’extrapolation du retentissement médiatique potentiel à 175 millions de personnes semble quelque peu disproportionnée.

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La stratégie de « growth hacking » ou comment engager et démultiplier

Tout d’abord, la Commission européenne ne sera pas insensible à l’état d’esprit du growth hacking des startups qui consiste à faire feu de tout bois, à viser la « scalabilité », le déploiement à grande échelle le plus rapidement… dans un environnement contraint en termes de ressources humaines et budgétaires. Du coup, la Commission européenne devrait adopter l’état d’esprit « hackeur » qui vise à compenser la maigreur des moyens, voire l’absence de budget d’achat média par l’imagination, la créativité, le système D – autrement dit, à détourner les moyens de communication traditionnels, en utilisant des moyens non conventionnels.

Ensuite, la Commission européenne devrait adopter l’attitude empathique du growth hacking qui consiste à se mettre à la place du public afin de comprendre ce qu’il veut, ce qu’il ne veut pas, ce qu’il fait, ce qu’il ne fait pas. Viser la conversion des publics, c’est-à-dire le passage à l’acte, l’engagement est au cœur d’une démarche de growth hacking. Là encore, la Commission européenne semble en avoir pris conscience en affirmant : « Plus ces discussions seront solidement ancrées dans l’information, le débat et la participation des citoyens et de la société civile dans les États membres, plus les résultats seront fructueux ».

Enfin, la Commission européenne doit capitaliser sur toutes les bonnes volontés pour coaliser des partenaires, obtenir la conviction des parties prenantes, seule possibilité pour débloquer des moyens ainsi que le font les startups qui parviennent à lever des fonds en convaincant des investisseurs.

Sous cet angle, il faut comprendre la démarche que l’on pourrait qualifier de maoïste « que 500 fleurs s’épanouissent » avec l’organisation d’ici mai 2019 de 500 événements supplémentaires. Mais surtout, dans son communiqué, la Commission « salue aussi les initiatives des États membres qui organisent leurs propres conversations nationales avec les citoyens sur l’avenir de l’Europe ».

Vers un crowd-brainstorming européen

Quoique confusément, se dégage une stratégie de démultiplication entre toutes les initiatives pour animer un vaste débat public sur l’avenir de l’Europe, où la Commission européenne se positionne en catalyseur des initiatives :

  • En Irlande, depuis novembre 2017, la campagne « Your future. Your Europe. » vise à susciter un débat public sur l’avenir de l’Europe ;
  • En Suède, des forums consultatifs thématiques organisés pour chaque document de réflexion lié au livre blanc de la Commission européenne sur l’avenir de l’Europe visent à mieux faire connaître l’Union et à améliorer la consultation des parties prenantes ;
  • En Bulgarie, une série de dialogues avec les citoyens sur l’avenir de l’Europe dans le cadre de la présidence du Conseil de l’Union européenne au cours du premier semestre 2018 ;
  • Last but not least, sur la base d’une proposition française, des consultations des citoyens sur l’avenir de l’Europe seront organisés dans pas moins de 23 États membres.

Au total, suivant un état d’esprit adaptatif très « startup », la Commission européenne concède que « la structure adéquate d’un tel processus variera d’un État membre à l’autre : le débat pourra avoir lieu isolément, sur une base collective entre États membres participants ou dans un cadre soutenu par les institutions européennes ».

En résumé, si l’innovation autour d’un crowd-brainstorming européen s’impose pour réfléchir à l’avenir européen, l’abstention pourrait être battue aux prochaines élections au Parlement européen.