Fabrique du récit

La période actuelle – ouverte au soir des résultats aux élections européennes et qui se clôturera avec la prise de fonction de la nouvelle Commission européenne – est particulièrement sensible, au point qu’il est à craindre que la culture du compromis – au cœur du projet européen – soit en partie en danger. Pourquoi ?

Communication consensuelle vs. Communication partisane

Le système démocratique européen, mis à rude épreuve avec la phase de nominations post-électorales, repose sur une double légitimité entre la logique quasi-diplomatique, autant que possible consensuelle du côté des chefs des États-membres au Conseil européen, qui dispose du pouvoir de choisir en particulier le président de la Commission européenne « en tenant compte des résultats aux élections européennes » selon le traité et la logique partisane, du fait majoritaire du côté du Parlement européen pour approuver les candidats.

Ce système, en l’absence de compromis de parts et d’autres, risque de sombrer dans la crise, si le Conseil européen ne parvient pas à s’accorder (à vrai dire peu vraisemblable si les chefs d’État et de gouvernement se réunissent autant que nécessaire) mais surtout si le Parlement européen ne ratifie pas les choix soumis au vote – d’autant plus que les Spitzenkandidaten ont été d’ores et déjà écartés lors du dernier sommet européen – afin in fine que les partis politiques européens gardent la main sur le président de la Commission européenne.

Dans ce dialogue entre les institutions européennes, la communication des chefs d’Etat et de gouvernement est beaucoup plus audible et médiatique que la communication des chefs de partis politiques au Parlement européen : les uns peuvent prétendre incarner la légitimité démocratique nationale tandis que les autres tentent d’incarner la légitimité démocratique européenne issue des élections européennes. Dans cet exercice, il est fort à craindre que le choc des légitimités soit défavorable au Parlement européen.

Communication sur les programmes vs. Communication sur les personnalités

Entre les programmes sur la table après les résultats aux élections européennes et les personnalités dans les tablettes, il est intéressant de noter une position diamétralement opposée entre les deux institutions européennes en dialogue :

Du côté du Conseil européen, éclate à la fois un relatif consensus sur les priorités de l’UE, comme la lecture du « nouveau programme stratégique 2019-2024 » adopté dans une relative indifférence le prouve alors qu’il s’agit ni plus ni moins de la feuille de route de la Commission européenne pour les prochaines années; et un complet désaccord sur le choix des personnalités pour incarner les principales institutions de l’Union européenne. En termes de communication, cette querelle des chefs est préjudicielle à la matrice du fonctionnement consensuel routinier de son institution.

Du côté du Parlement européen, on assiste étonnamment à l’exacte inverse : d’une part, les partis politiques européens peinent à définir un programme de travail législatif indicatif susceptible de rassembler une majorité au-delà des familles traditionnelles PPE et PSE, avec le temps qui s’écoule les eurodéputés ont globalement perdu l’initiative sur ce sujet. D’autre part, les partis politiques européens jouent un jeu potentiellement dangereux de soutien arc bouté aux Spitzenkandidaten alors que le système permettrait de dégager naturellement une majorité avec un scrutin à deux tours mais ne marche pas avec un scrutin à un tour.

Dans ce registre entre programmes et personnalités, il aurait été attendu que le Parlement européen préempte le programme législatif (même s’il n’a pas le droit d’initiative) pour construire une majorité d’idées qui aurait infusée au sein du Conseil européen et pesée sur les nominations, alors qu’en l’occurrence le Parlement européen s’illustre à la fois par la guerre des chefs et l’absence de direction.

Au final, la période des nominations post-électorale est un moment très difficile à gérer pour le nouveau Parlement européen tandis que « la politique de l’événement » est plus naturelle au Conseil européen.

Promesse d’instiller un ferment démocratique plus fort au cœur du système de l’UE, l’innovation des Spitzenkandidaten n’est pas sans controverse sur son impact sur l’équilibre institutionnel de l’UE et la politisation de la Commission européenne. Dans la perspective des élections européennes de 2019, le débat Spitzenkandidaten est relancé.

L’expérience Spitzenkandidaten a-t-elle fonctionné en 2014 ?

L’approche Spitzenkandidaten ne doit pas être confondue avec une élection présidentielle directe, au moyen de laquelle les citoyens éliraient directement le chef du pouvoir exécutif de l’UE, mais elle est comparable aux pratiques de démocratie parlementaire qui existent dans de nombreux États membres où le chef de la coalition élue est nommé à la tête de l’exécutif.

Les Spitzenkandidaten ont renforcé la dimension européenne des éléctions, sans en surestimer l’impact sur les citoyens européens puisque les débats paneuropéens télévisés concentrés sur les trois à quatre semaines précédant les élections – du 9 avril au 20 mai 2014, neuf débats télévisés au total ont été organisés – n’ont suscité que peu d’intérêt pour les médias grand public.

Le processus Spitzenkandidaten n’est pas une solution miracle : s’il a conduit à une relation plus mature au sein du triangle institutionnel, il n’a pas été un antidote à la baisse constante du taux de participation. Il a finalement transformé la plateforme de campagne du Spitzenkandidat en programme politique de la Commission et son point de départ pour toutes les initiatives, au lieu de le soumettre aux compromis habituels fondés sur le plus petit dénominateur commun.

Certes, le contexte et le contenu de la campagne sont restés essentiellement nationaux en 2014, étant donné que les candidats à la députation du Parlement européen ont été sélectionnés au niveau national par les partis politiques et élus conformément aux différentes procédures nationales.

Mais dans le même temps, le processus Spitzenkandidaten a permis à la campagne parlementaire de gagner une dimension européenne plus forte. Chacun représentant une famille politique européenne, les candidats se sont largement concentrés sur l’agenda européen, tout en écoutant les sensibilités nationales, régionales et locales, renforçant la résonnance des débats européens avec les réalités locales.

Le processus de Spitzenkandidaten à contribuer à replacer la position de la Commission vis-à-vis des deux autres colégislateurs de manière plus équidistante entre le Parlement européen et les capitales européennes ; concrétisé, entre autres, par l’adoption de programmes de travail de la Commission européenne, signés par les trois institutions associées au processus législatif ou encore la nouvelle pratique selon laquelle les présidents des trois institutions font des déclarations communes sur les priorités législatives, sans préjudice des pouvoirs conférés aux colégislateurs par les traités.

L’expérience Spitzenkandidaten pourrait-t-elle mieux fonctionné en 2019 ?

Le rejet du système Spitzenkandidaten constituerait un pas en arrière vers un système de prise de décision plus opaque et moins inclusif au sein de l’UE. Cela ne correspondrait ni au développement progressif de l’UE au cours des dernières années, ni à la nécessité de renforcer encore son processus de légitimation dans les années à venir à condition que le multilinguisme, l’expérience de direction et la crédibilité des candidats fassent que le Conseil européen les considère comme « un de leurs pairs » – étant donné que le président de la Commission siège également au Conseil européen.

Les partis politiques européens devront jouer un rôle plus marqué dans la campagne électorale afin de garantir que les élections au Parlement européen portent sur des questions européennes. Des partis politiques plus forts, ayant des liens étroits avec les capitales, rendraient l’expérience des Spitzenkandidaten plus précieuse.

Des périodes de campagne plus longues permettraient un engagement politique accru dans les procédures de sélection des candidats la rédaction des manifestes électoraux. Le dynamisme démocratique du débat profiterait généralement aux familles politiques qui décident de leur Spitzenkandidaten à un stade précoce, permettant la tenue de primaires afin de rendre les problèmes européens plus clairs pour les citoyens.

La législation électorale devraient renforcer la visibilité des Spitzenkandidaten et garantir que les noms et logos des partis politiques européens et les noms des Spitzenkandidaten figurent sur les listes électorales et les bulletins de vote à travers l’UE, comme cela a déjà été le cas dans 9 États membres en 2014.

La capacité des Spitzenkandidaten à mener des campagnes marathon dans toute l’UE, afin d’apparaître dans les campagnes médiatiques et dans les meetings et manifestes des partis nationaux permettraient aux citoyens de mieux être en mesure de choisir leur plate-forme électorale européenne.

Le financement de la campagne des Spitzenkandidaten repose en partie sur un soutien financier aux partis politiques européens enregistrés, répondant à des critères clairs de représentativité dans les États-membres et de respect des valeurs de l’UE. Les voies de financement pourraient être complétées.

Les plates-formes des partis politiques européens, fédération de partis nationaux, sont souvent très variées, reflétant la diversité des points de vue dans l’Union. Une plus grande visibilité et un plus grand engagement autour de leurs valeurs et de leurs points de vue sur l’avenir de l’Europe bénéficieraient grandement à la démocratie européenne.

Pour passer d’une innovation à un modèle, le succès des Spitzenkandidaten est d’abord et avant tout la responsabilité des partis politiques européens afin de faire en sorte que les élections européennes portent sur des questions européennes. Plus de soixante ans après le début du projet et à un moment historique pour relancer l’Union, c’est ce que méritent à la fois l’UE et les citoyens européens.