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La citoyenneté européenne : une aporie créatrice ?

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Le Conseil d’Etat organise un Cycle de conférences sur la citoyenneté, dont « La citoyenneté européenne : réalité ou utopie ? ». Où en sommes-nous du contenu des droits et des devoirs du citoyen européen ?

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Les droits liés à la citoyenneté européenne s’imposent symboliquement…

Au fil de la construction européenne, la force des réalités et des symboles s’enracine et se pérennise – non sans débat – « afin de permettre aux ressortissants de l’Union de s’identifier consciemment comme citoyens européens ».

La popularisation d’une « Europe des citoyens » est sans doute davantage le fruit de programmes comme Erasmus ou le Service volontaire européen que de symboles européens : drapeau, hymne, fête de l’Europe…

Mais surtout, « les transferts à l’Union d’attributs essentiels de la souveraineté ont représenté un tournant majeur » entre la suppression des frontières avec Schengen ou la création de la monnaie commune pour faire progresser la conscience d’appartenir à une communauté.

… et s’exercent quasi inconsciemment

Entre les droits ouverts par les traités européens et surtout la jurisprudence communautaire, qui précise et enrichit, les droits des citoyens européens sont garantis et protègent les citoyens dans leur vie quotidienne.

Autrement dit, et c’est paradoxalement la grande force de la citoyenneté européenne, « les habitants de l’Union exercent le plus souvent leurs droits de citoyens européens sans en avoir pleinement conscience ».

Les obligations liées à la citoyenneté européenne s’exercent en catimini

En dehors de l’obligation de respecter le droit communautaire, le citoyen européen n’a guère d’autres devoirs spécifiques envers l’Union. La reconnaissance de devoirs à l’égard d’autrui ou des générations futures, dans le Préambule de la Charte européenne des droits fondamentaux, ne permet pas de déduire des obligations juridiques concrètes du citoyen européen envers l’Union.

Et les devoirs associés à la définition classique du citoyen dans un cadre national ne sont guère transposables à l’échelle de l’Union. Ainsi le devoir de défendre sa patrie n’a pas d’équivalent à l’échelle de l’Union. De même, la notion de civisme fiscal demeure une abstraction à l’échelle européenne, en l’absence de tout impôt direct prélevé par l’Union.

… et s’imposent modestement

En tant qu’électeur au sein de la démocratie représentative européenne, la baisse continue de la participation électorale aux élections européennes, le rendez-vous pourtant majeur lors duquel les citoyens peuvent s’exprimer, démontre qu’ils n’identifient pas complètement le vote aux élections européennes à un devoir civique. Quels que soient les pays, le niveau de participation aux élections nationales est toujours nettement supérieur à celui enregistré pour les élections européennes.

En tant que citoyen actif au sein de la démocratie participative européenne, le bilan des instruments comme le droit de pétition, le recours au médiateur européen et plus récemment l’initiative citoyenne européenne, est globalement modeste. De surcroit, c’est surtout un mode d’expression élitiste utilisé par des citoyens politisés, bien dotés en capital culturel, social et financier.

Force est donc de constater que malgré des acquis positifs depuis un quart de siècle, la citoyenneté européenne, ancrée dans la réalité des États-nations, doit s’enraciner dans la transmission d’une histoire et d’une civilisation, ce qui passe par l’école et la culture, un chantier qui, pour l’essentiel, reste à ouvrir.

Quels sont les enseignements du Conseil national du numérique pour la consultation citoyenne en ligne sur l’Europe ?

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Alors que le questionnaire de la « Consultation sur l’avenir de l’Europe » vient d’être mis en ligne, à l’échelle de l’UE, en utilisant les contributions d’un Panel européen de citoyens, Jan Krewer, Secrétaire général adjoint du Conseil national du numérique, s’interroge sur « Comment réussir des consultations sur l’Europe à l’ère numérique », pour l’Institut Jacques Delors…

Promesses et limites de la désintermédiation portée par les civic tech en vue d’atteindre une consultation numérique qui permette l’inclusion, la délibération et la proximité avec la décision

A partir d’interrogations clés, Jan Krewer rassemble des observations pour évaluer le potentiel réel d’un dispositif de consultation citoyenne en ligne.

1. Une large consultation européenne peut-elle être inclusive ?

Entre d’une part, l’idéal d’une « mise en réseau des individus » ou la « mise en conversation de la société » et d’autre part, la fracture numérique et surtout des capacités encore très prégnante, l’enjeu de l’inclusion représente le 1er défi :

« La difficulté à parvenir à une forme de représentativité satisfaisante révèle la faiblesse des outils numériques quand il s’agit de légitimer des décisions démocratiques. Ce n’est pas pour autant un argument qui permet de les discréditer définitivement comme moyen de renforcer le caractère démocratique d’un processus de décision. »

2. Une véritable délibération en ligne entre citoyens est-elle possible ?

Entre l’idéal d’une démocratie délibérative parvenant rationnellement à établir un consensus et la réalité des contributions numériques des participants, l’enjeu de la délibération est un autre défi important :

« Il est difficile d’observer de véritables délibérations dans le cadre des consultations politiques menées en ligne à ce jour : peu de « branches » de discussions spécialisées se créent autour d’un argument et permettent d’aboutir à un consensus, qui reste en majorité issu de l’analyse qualitative ou quantitative menée a posteriori par l’organisateur de la consultation. »

3. Comment assurer la proximité avec les lieux de décision ?

Entre l’esprit d’ouverture honnête et sincère à la participation des citoyens et la méfiance contre une distraction voire une manipulation des citoyens, l’enjeu de la manière dont les contributions s’intègrent au processus de décision est fondamental :

« Les garanties apportées pour assurer la prise en compte des discussions dans la décision sont un facteur important pour la réussite des consultations en ligne. ».

Apports des dispositifs de consultation numérique : plus de transparence, une expertise nouvelle et de rapports de force par la mobilisation

A partir de consultations numériques menées en France, Jan Krewer livre des apports que l’on pourrait observer pour la consultation citoyenne en ligne sur l’Europe :

D’abord, les consultations en ligne favorisent une plus grande transparence des débats, non seulement des contributions de chacun, mais surtout des stratégies d’influence des différentes parties prenantes.

Ensuite, les consultations numériques permettent de solliciter une « intelligence collective », une sorte de « richesse des réseaux » qui se traduit par la mobilisation et les contributions de communautés inédites.

Enfin, les consultations en ligne « remettent en cause les rapports de force politiques institutionnels existants » et peuvent donc permettre à des mouvements sociaux numériques de s’en emparer.

Bonnes pratiques pour empêcher au maximum de dé-corréler la décision des débats organisés avec la société

Fort de son expérience au sein du Conseil national du numérique, Jan Krewer donne une série de recommandations opérationnelles qui contribueraient au succès de la consultation citoyenne en ligne sur l’Europe :

Réussir à créer un dialogue entre experts, décideurs et citoyens dans le cadre de la consultation… ce qui nécessite une transformation importante et un accompagnement non seulement de la société civile mais aussi des décideurs.

Organiser une restitution objective des débats et expliciter les modalités de leur prise en compte… ce qui peut se traduire par des réponses argumentées aux principales propositions plébiscitées par les contributeurs.

Mettre en place des dispositifs de suivi de la prise de décision, reposant notamment sur la transparence des positions défendues par les parties prenantes… ce qui conduit à mettre en place de véritables boucles de réaction tout au long du processus. 

Au total, si la consultation en ligne sur la refonte de l’Europe parvient à répondre aux enjeux d’inclusion, de délibération et de proximité, alors le dispositif pourrait contribuer à créer de nouvelles dynamiques relationnelles entre la société et les autorités sur les affaires européennes.

Intelligence collective : pour une institutionnalisation d’un panel de citoyens européens

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Alors que le « tournant participatif » initié par le plan D – Démocratie, Dialogue et Débat par Margot Wallström remonte à plus d’une décennie, le train de l’innovation en matière de participation des citoyens à la gouvernance européenne semble passer une nouvelle fois, pour enfin s’institutionnaliser ?

L’innovation : un panel représentatif d’Européens débat et vote sur le questionnaire en ligne des consultations citoyennes européennes

Lors du premier week-end de mai, un panel d’une centaine d’Européens venus de tous les pays membres de l’UE (hors Royaume-Uni) s’est réunis dans les locaux du Comité économique et social européen pour débattre et adopter… à la quasi-unanimité la liste des 12 questions qui seront utilisées pour la consultation citoyenne européenne déployée en ligne à l’échelle de l’UE par la Commission européenne, selon le reportage de Touteleurope.

Le succès auprès des participants semble reposer sur la canalisation appropriée de la participation tant sur le périmètre circonscrit au questionnaire que sur les modalités maîtrisées de consultation, de traduction et d’animation : travail en groupe, séances plénières, rédaction des questions, débats…

La réussite sera confirmée par l’évaluation indispensable confiée à la fondation Bertelsmann afin d’« évaluer si chacun a eu une chance de faire entendre sa voix lors de la consultation, si celle-ci est transparente, si les participants sont représentatifs de la diversité de la population ».

La démonstration est d’ores et déjà acquise que la participation des citoyens, lorsqu’elle est mesurée – tant au sens de limitée à une finalité qu’encadrée par des règles – est techniquement et politiquement possible à l’échelle européenne.

L’institutionnalisation : un forum annuel de l’intelligence collective européenne

Dans le cadre d’un programme de recherche au sein de la fondation Carnegie Europe, Stephen Boucher publie une réflexion stimulante : « How Citizens Can Hack EU Democracy » visant à déployer de nouveaux dispositifs de participation pérenne des citoyens à la gouvernance européenne.

L’une de ses idées consisterait, d’une certaine manière, à institutionnaliser une sorte de panel d’Européens afin de les impliquer de manière ciblée dans les discussions politiques.

Sur le modèle du premier sondage délibératif à l’échelle de l’UE, Tomorrow’s Europe, un sondage délibératif annuel pourrait être mené en amont des principaux sommets des Conseils européens et/ou éventuellement en amont du discours du président de la Commission européenne sur l’état de l’Union débouchant sur l’organisation d’un événement rassemblant à Bruxelles sur un week-end, dans les locaux du Parlement européen, un échantillon aléatoire de citoyens des vingt-sept États membres de l’UE afin de leur permettre de discuter des diverses questions affectant l’UE et ses États membres.

Ce concept présenterait divers atouts en termes de promotion de la participation démocratique aux affaires européennes :

  • Pour les institutions européennes, cela leur permettrait de développer leur capacité d’écoute des citoyens, et surtout de mieux comprendre comment se forgent et éventuellement évoluent des opinions sur l’Europe en fonction des informations portées à la connaissance des citoyens ;
  • Pour les citoyens, cela leur fournirait une tribune afin de dialoguer en étant préalablement informés et donc de mener une délibération de qualité, reflétant des préférences qui peuvent évoluer en fonction des dynamiques collectives ;
  • Pour les décideurs européens, cela leur donnerait un aperçu de ce que les gens pensent vraiment réalisable grâce à un effort de collaboration ;
  • Pour les médias, cela pourrait leur offrir des éléments, à échelle humaine pour traiter les affaires européennes.

Un tel format de sondages délibératifs afin de produire une intelligence collective européenne lorsqu’il est bien fait et utilisé à bon escient en mutualisant les ressources des institutions européennes, ne serait pas tant prescriptif que quasi méthodologique pour faire avancer l’Europe.

Au total, le panel des citoyens pour rédiger le questionnaire des consultations citoyennes européennes devrait représenter la première étape d’une institutionnalisation de la participation citoyenne au service de l’intelligence collective pour la construction européenne.

Une campagne de communication peut-elle sauver l’initiative citoyenne européenne ?

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Largement méconnue et donc sans impact, l’initiative citoyenne européenne, pourtant l’innovation de démocratie participative la plus originale et potentiellement disruptive fait l’objet d’une campagne de communication. Mais n’est-ce pas bien trop tard, ou finalement encore trop tôt ?

Une campagne pédagogique tellement indispensable… bien trop tardive

« Prenez l’initiative » : EUtaketheinitiative.eu est la campagne de communication – tant attendue depuis la mise en œuvre de l’initiative citoyenne européenne… en 2012 – lancée par la Commission européenne.

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« Mieux vaut tard que jamais » diront les optimistes, qui se réjouiront également de trouver tous les éléments nécessaires pour faire connaître l’initiative citoyenne européenne et encourager les citoyens à y participer, notamment une FAQ très utile.

Une campagne d’empowerment tellement souhaitable… encore trop prématurée

Mais, puisque « tout vient à point à qui sait attendre », n’aurait-il pas été préférable de faire les choses dans l’ordre, à savoir, réaliser d’abord la réforme promise depuis des années, et finalement lancée l’année dernière puis ensuite communiquer sur l’initiative citoyenne européenne simplifiée.

Inviter des citoyens à s’engager dans une initiative citoyenne européenne, comme le propose le site « Votre idée peut-elle faire l’objet d’une initiative ? », n’est, disons, pas un parcours de santé dans l’état actuel des procédures, voire, dirons certains, contre-productif.

En somme, la communication autour de l’initiative citoyenne européenne est non seulement pas dans le bon timing, mais surtout, cette campagne démontre que les institutions européennes ne semblent pas comprendre que la communication ne peut pas tout, et qu’elle peut encore moins lorsqu’elle est à contretemps.

Au total, il reste à souhaiter que le temps que la médiatisation autour de l’initiative citoyenne européenne atteigne le grand public, sa réforme sera adoptée pour tirer tous les bénéfices de la campagne de communication.

Consultations citoyennes : les Européens sont-ils prêts pour une citoyenneté démoï-cratique ?

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Avec les consultations citoyennes dans toute l’Europe cette année, les Européens sont et peuvent-ils devenir des citoyens démoï-cratiques (non pas issus d’un seul demos mais de plusieurs demoï) pour pleinement participer à la politique européenne, s’interroge Achim Hurrelmann ?

L’enjeu cognitif des connaissances démoï-cratiques institutionnelles des Européens

La démocratie exige un ordre institutionnel qui impose des exigences cognitives significatives aux citoyens. Afin de participer efficacement aux consultations citoyennes, ils doivent comprendre le caractère fondamental de l’UE en tant que système de compétences partagées. Ils doivent être conscients que les États membres ne sont plus omnipotents mais que l’UE n’est pas non plus omni-compétente. Les citoyens qui ne possèdent pas cette connaissance seront limités dans leur capacité à participer.

Les études d’opinion montrent, au niveau le plus abstrait, que la majorité des citoyens européens est consciente du fait que les compétences politiques sont désormais partagées entre l’UE et ses États membres. La plupart des Européens sont également en mesure d’exprimer des opinions différenciées sur l’opportunité de la participation de l’UE dans différents domaines politiques. Cependant, les connaissances sur les institutions et les politiques au niveau de l’UE sont encore trop limitées.

Une raison de ces déficits de connaissances est probablement l’engagement limité de nombreux citoyens dans la politique de l’UE. La politique de l’UE est beaucoup moins souvent discutée que la politique intérieure dans les débats politiques entre citoyens.

Ces déficits de connaissances façonnent également la perception des citoyens de la démocratie dans l’UE. Le faible niveau de connaissance s’accompagne souvent d’une indifférence généralisée à l’égard des affaires européennes. Dans les discours citoyens, le « déficit démocratique » de l’UE n’est généralement pas défini en termes institutionnels (par exemple, en soulignant le pouvoir limité des Parlement européen), mais plutôt exprimé comme une perception fondamentale de la privation de droits de la politique européenne : le sentiment d’être dirigé par une organisation dont on sait trop peu, et qui semble éloignée et inaccessible.

L’enjeu affectif des identités démoï-cratiques collectives européennes

La multiplicité des canaux démocratiques – et l’exercice des consultations citoyenne en particulier – exige que les Européens puissent adopter une variété de perspectives et puissent passer d’un rôle à un autre selon sur les opportunités participatives.

En d’autres termes, les citoyens doivent posséder et être capables de naviguer dans des identités multiples et flexibles. Cela n’exige pas une prédominance des identités européennes par rapport aux autres, mais exige que « l’Europe » ait une certaine signification pour les Européens et qu’ils possèdent une curiosité éclairée qui motive la participation. Si de telles orientations affectives n’existent pas, les Européens seront incapables d’exercer leurs pleins droits démocratiques et n’utiliseront pas toutes les opportunités de contribution démocratique.

Les études d’opinion publique révèlent que les citoyens européens peuvent, en principe, être en relation avec plusieurs niveaux politiques en même temps. Ce qui est préoccupant du point de vue de la démoï-cracie, c’est évidemment le nombre important de citoyens dans tous les Etats membres qui se définissent uniquement par leur nationalité. Il est en effet douteux que les citoyens ayant des identités nationales aussi exclusives aient la motivation et la « curiosité éclairée » pour utiliser davantage des opportunités de participation européenne.

Les identités collectives ne sont pas immuables, mais plutôt sensibles aux déclencheurs situationnels. Si les identités nationales exclusives de la population de l’UE constituent un obstacle important à la mobilisation dans l’UE, il n’est pas inconcevable que les composantes identitaires européennes soient « éveillées » même parmi les citoyens qui s’identifient uniquement à leur État membre. Cela nécessite toutefois un déclenchement actif par le biais de discours sur l’identité, de campagnes d’éducation civique, de sensibilisation active par le biais de relais d’opinion, de médiatisation intense et durable, etc.

À l’heure actuelle, il semble raisonnable de conclure qu’une part importante de la population de l’UE ne possède pas les types d’identités multiples et flexibles nécessaires pour en faire des utilisateurs compétents de tous leurs droits démocratiques dans un système européen multi-niveaux et multi-centrique.

Les qualités démoï-cratiques des Européens, le défi des consultations citoyennes européennes

Pour réussir en pratique les consultations citoyennes européennes, il faut non seulement prendre en compte la conception institutionnelle du dispositif, mais surtout les qualités que les Européens doivent posséder – les compétences cognitives et les motivations affectives – pour participer pleinement et efficacement en tant que citoyens démoï-cratiques.

Ces qualités ne sont pas aujourd’hui largement partagées dans la société. Il n’est pas inconcevable que cela puisse changer à moyen et à long terme : les citoyens de l’UE sont clairement conscients que la politique européenne se déroule désormais dans un cadre multi-niveaux et multicentrique, et beaucoup cherchent à adapter leurs modes de pensée et d’action politiques à ces réalités. Néanmoins, la prise de décision multi-niveaux et multi-centriques est perçue par un grand nombre de citoyens avec une anxiété considérable, alimentée par des perceptions de leur propre incompétence face à la complexité du système.

Les inégalités participatives fondées sur des facteurs cognitifs ou affectifs existantes risquent d’entraîner la démobilisation et de réduire considérablement la portée potentielle. En d’autres termes, si les exigences de la citoyenneté démocratique ne sont pas satisfaites, la mise en place des consultations citoyennes risquent de rendre plus sévères les inégalités participatives dans la société européenne. Les citoyens ayant une meilleure connaissance du système politique européen à niveaux multiples et multicentriques et des identités plus diverses et plus flexibles auraient plus d’opportunités participatives que d’autres, et les décideurs seraient principalement responsables devant eux.

Au total, les consultations citoyennes européennes, sans démarche antérieure ou parallèle de sensibilisation, de médiatisation et d’éducation civique, menacent d’accentuer davantage les inégalités participatives déjà existantes parmi les citoyens européens.