La crise de l’UE ne cesse de s’étaler et « sauf à sortir radicalement de la démocratie ; la condition de la légitimité, c’est le consentement de la population ». C’est le rappel de François Foret, l’auteur –  à relire en cette période – de « Légitimer l’Europe » publié peu après l’échec du référendum sur la Constitution européenne en 2005.

Parmi les conditions du consentement du peuple, « il faut que le pouvoir explique par le geste, l’image et la parole ce qu’il fait ». En d’autres termes, il faut que le pouvoir européen communique s’il veut rester démocratique.

Problème selon François Foret, l’UE a toujours été « consciente qu’il lui manque la capacité d’être mise en débat sans être mise en danger ».

En cette période de crise, la communication de l’UE peut-elle faire face au débat ou est-elle en danger ?

La crise de la légitimité actuelle de la communication européenne, reflet de l’inefficacité de l’UE

Dans le projet actuel de construction européenne, la légitimité de la communication européenne repose sur l’idée que l’UE serait plus efficace que les Etats-membres dans les fonctions qui lui sont confiées. C’est la thèse défendue par Antoine Bazantay dans « Europe efficace, Europe légitime ? – étude des stratégies et pratiques communicationnelles de l’UE ».

Ainsi, « l’UE ne puise sa légitimité que dans la réalisation concrète et efficace d’une fonction : la prestation de résultats concrets pour ses citoyens » autour du concept d’« Europe des résultats », largement repris par la Commission Barroso depuis 2004.

Autrement dit, la légitimité de la communication européenne reposerait sur l’efficacité supposée de l’UE et permettrait, selon l’auteur :

• d’une part, « l’avènement d’une identité européenne non pas comme produit de l’affect ou des sentiments, mais davantage comme déterminée par la satisfaction des intérêts de ses citoyens » ;
• d’autre part, « la communication fondée sur l’efficacité tendrait à imposer la vision d’une Europe par défaut, acceptée comme besoin plutôt que comme choix positif ».

Problème, cette « Europe des résultats » n’en produit justement aucun de tangible. Bien au contraire, « élitaire, asymétrique, et intouchable, la communication européenne demeure aujourd’hui inefficace pour améliorer substantiellement le dialogue entre l’Europe et ses citoyens », selon les propres termes d’Antoine Bazantay.

Ainsi, « il convient de se demander si le fonctionnalisme comme registre de légitimation de la politique de communication européenne alimente le « fossé » entre l’Europe institutionnelle et ses citoyens ».

Autrement dit, tandis que la communication de l’UE reposait sur le postulat de l’efficacité supposée de l’UE à satisfaire les intérêts et les besoins des citoyens européens ; l’inefficacité de l’UE entraînerait mécaniquement la crise de la légitimité de la communication européenne. Pas d’UE efficace, pas de communication de l’UE légitime.

Vers de nouvelles légitimités de substitution pour la communication européenne ?

Comment refonder la communication de l’UE en période de crise de la construction européenne ?

Plusieurs hypothèses tout autant insatisfaisantes les unes que les autres se présentent aujourd’hui :

1^e hypothèse : relégitimer la communication européenne non plus sur l’efficacité supposée de l’UE mais sur la légitimité de l’expertise. À la manière des technocrates appelés à gouverner lorsque les gouvernements démocratiques font « défaut », l’UE représenterait le dépassement de la « vieille politique » par une action rationnelle – peut être faillible – mais sans nul doute logiquement inéluctable.

2^e hypothèse : relégitimer la communication européenne non plus sur le consentement tacite mais sur l’ignorance assumée des citoyens, en revenant aux temps immémoriaux de la construction européenne reposant sur le « consensus permissif » des Européens qui cautionnaient sans le connaître le projet européen.

3e hypothèse : relégitimer la communication européenne sur une nouvelle forme de démocratie qui sans se revendiquer vraiment censitaire ou élitaire serait une coalition de bonnes volontés qui tâtonnerait à façonner un avenir commun.

Ainsi, la crise actuelle de l’UE entraîne par ricochet la crise de la communication européenne dont la légitimité reposait sur l’efficacité supposée de l’UE. Une nouvelle légitimité est à reconstruire. Communication européenne, année zéro ?

Pour la professeure Vivien Schmidt dans « Democracy in Europe – The EU and national Polities » publié aux presses d’Oxford, le dilemme de la construction européenne réside dans le fait que l’UE mène des politiques publiques non politisées (« policy without politics ») tandis qu’à l’inverse les États membres sont réduits à faire de la politique sans maîtriser les principaux enjeux de leurs politiques publiques (« politics without policy »). La solution consisterait-elle alors à politiser la communication européenne ?

Dépolitisation traditionnelle de l’UE + communication « administrative » européenne = sentiment de frustration chez les citoyens

Traditionnellement, le fonctionnement de l’UE – hérité d’une forte culture diplomatique – privilégie la recherche permanente du consensus en minimisant les points de vue contradictoires et en recherchant l’unanimité sur des positions diluées dans des précautions langagières.

Par conséquent, la communication européenne ne dérogeant pas à cette tendance profonde de la construction européenne, le discours de l’UE tend ainsi à dépolitiser les décisions en les présentant comme le résultat consensuel d’une confrontation d’expertises.

Une telle communication « administrative » soulève un sentiment de frustration chez les citoyens qui ont l’impression de ne pas pouvoir agir sur les politiques menées par des institutions sans visage.

Par ailleurs, non seulement cette forme de communication privilégie un sentiment d’incompétence politique des citoyens, qui se transforme irrémédiablement en abstention électorale lors des scrutins européens mais de plus, laisse le champ à l’expression d’intérêts organisés s’inscrivant dans cette rhétorique faussement consensuelle.

Conversion récente d’une communication « citoyenne » de l’UE au référentiel participatif et à l’impératif délibératif

Consciente de la distance sans cesse plus importante qui existe entre l’Europe et les citoyens, l’UE adopte une nouvelle démarche consistant à générer du consentement à l’Europe en encourageant des échanges contradictoires en vue de re-politiser le message européen.

Pour Philippe Aldrin et Dorota Dakowska dans « un regard sur les petits entrepreneurs de la cause européenne » publié dans la revue Politique européenne n° 34, « la conversion récente de l’UE au référentiel participatif et à l’impératif délibératif va à l’encontre d’un modèle politique largement fondé sur la négociation entre élites et la culture du compromis ».

Cette nouvelle stratégie de communication s’appuie :

• d’une part, sur la volonté de renouveler les techniques communicationnelles en s’appuyant sur des intermédiaires décentralisés appelés « petits entrepreneurs d’Europe » et,
• d’autre part, sur la valorisation de la dimension politique de la parole sur l’Europe.

Mais, cette approche n’est pas sans suscitée l’opposition farouche des autres partenaires de l’UE, selon Philippe Aldrin et Jean-Michel Utard dans « La résistible politisation de la communication européenne » voire selon eux « un mythe communicationnel contemporain où la politique n’est plus un processus rationnel d’accord entre experts mais une égalitarisation des prises de parole sur les problèmes publics ».

Autrement dit, l’appel à une forme politique des décisions européennes prises sur la base de divergences assumées, en vue de porter une ligne politique se traduit pour la communication institutionnelle de l’UE à promouvoir une approche fictionnelle d’une figure de « citoyen européen » abstrait et théorique. Cette approche se voit d’ailleurs portée par un ensemble d’acteurs relativement militants et tendanciellement minoritaires dans les sociétés.

Impasse d’un discours de communication de l’UE

Pour revenir à Vivien Schmidt, la communication de l’UE doit tirer les conséquences du dilemme « policy & politics » liée à la construction européenne.

Selon la fiche de lecture rédigée par Gaëtane Ricard-Nihoul, « la nature composite de l’UE fait que, quels que soient les efforts déployés pour améliorer son discours « de communication », l’UE restera dominée par un discours « de coordination », qui implique principalement les acteurs d’une politique sectorielle (policy actors) » : experts, fonctionnaires, intérêts organisés, figures officielles… Toute communication de l’UE directement destinée aux citoyens sans laisser le champ à la communication des États-membres demeure impossible.

Ainsi, quoique la politisation de la communication européenne puisse apparaître comme la solution pour renouer avec les citoyens européens, tout « discours de communication de l’UE » semble impossible.