Déficit démocratique de l’Europe : entre mythe et réalité ?

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Il n’y a pas de concept sur l’Europe plus soumis à de multiples interprétations que la notion de « déficit démocratique » devenu un lieu commun – depuis son apparition dans les années 1980 – sur une construction européenne qui se serait construite sans consulter les peuples. Tentative de décryptage de ce paradoxe qui veut que l’Europe, qui est un espace démocratique, souffre cependant d’un déficit démocratique, mais lequel ?

Le déficit démocratique est une réalité.

Ce point de vue semble le plus évident. Il en recouvre pour autant plusieurs réalités :

Réalité historique : une sorte d’effet boomerang, selon Pierre Verluise, Docteur en Géopolitique, Chercheur à l’IRIS : « le déficit démocratique serait le résultat politique du mode de production historique de la Communauté économique européenne puis de l’Union européenne ».

La construction de l’UE apparaît comme le fruit d’une stratégie de contournement, de tâtonnements et de compromis intergouvernementaux, un palliatif de l’impossible grande stratégie fédéraliste et politique.

Réalité politique : un symptôme du manque de pédagogie des responsables politiques, selon René Andrau dans « Dieu, l’Europe et les politiques » : « la construction européenne n’est pas compatible avec les valeurs républicaines : les communautés se substituent à la nation, la gouvernance à la souveraineté populaire, les droits fondamentaux de la personne aux droits de l’homme et du citoyen… »

La construction de l’UE apparaît comme la réalisation d’un projet aux procédures et aux institutions qui ne correspondent pas à la culture et aux pratiques politiques nationales.

Réalité sociologique : une forme de procès en élitisme, selon Olivier Costa et Paul Magnette « Une Europe des élites ? Réflexions sur la fracture démocratique de l’Union européenne » : une minorité agissante, multilingue, experte et modernisatrice, unie par une culture des intérêts communs, aurait « utilisé des registres peu politisés pour promouvoir les institutions et les politiques supranationales ».

La construction de l’UE apparaît comme une période d’invention empirique marquée par l’importance accordée au droit et aux avancées jurisprudentielles.

Réalité médiatique : un déficit de visibilité, selon Julien Navarro, Docteur en science politique, Chercheur associé à SPIRIT – Sciences Po Bordeaux : C’est sans doute là que réside le principal déficit démocratique de l’Union européenne aujourd’hui : dans l’absence d’intérêt médiatique véritable pour les institutions et les politiques de l’Union européenne.

La construction de l’UE apparaît sous la forme d’une faible visibilité médiatique récurrente conduisant à minimiser l’importance des élections européennes et à régulièrement renforcer l’abstention.

Le déficit démocratique est un mythe.

Ce point de vue semble plus iconoclaste. Il en demeure pas moins instructif.

Mythe de bureaucrate : une invention d’eurocrate, selon la thèse de Luuk van Middelaar, auteur de « Passage à l’Europe : histoire d’un commencement » présenté dans l’interview donné hier sur ce blog : « C’est une métaphore de comptable : les entrées et les sorties doivent correspondre. Transposée à la politique, cette image propage l’idée selon laquelle un EX-ercice du pouvoir européen peut seul être contrôlé et balancé par une IN-fluence du Parlement. »

Mythe de politiste : une inquiétude injustifiée, selon Andrew Moravcsik, professeur de science politique et directeur du Programme sur l’Union européenne de l’Université de Harvard : « évalué à l’aune des critères prévalant dans les démocraties industrielles avancées plutôt qu’à celle d’une démocratie plébiscitaire ou parlementaire idéale, l’UE bénéficie d’une légitimité démocratique (…) L’UE redresse, plus qu’elle ne crée, les distorsions dans la représentation politique, la délibération et les outputs ».

Ainsi, entre visions mythique ou réaliste, la notion de « déficit démocratique » révèle surtout une Europe « à la recherche de son public », en crise de légitimité, en interrogation d’abord sur un plan symbolique, en raison probablement de l’absence d’un espace public européen, espace symbolique propre à l’Union européenne.

Reste à savoir sur quelle(s) stratégie(s) – synthétisée par Luuk van Middelaar – faut-il s’appuyer pour lutter contre ce fléau :

  • stratégie « allemande » mettant l’accent sur la thématique identitaire (culture et symboles) ?
  • stratégie « romaine » misant sur les « clientélismes » intéressés des politiques communes (de la PAC à la PESC) ?
  • stratégie « grecque » enfin portant haut les valeurs de « citoyenneté » (« pétition », « parlement », constitution etc…) ?

Interview exclusive de Luuk van Middelaar, auteur de « Passage à l’Europe : histoire d’un commencement »

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Auteur néerlandais d’une thèse sur la construction européenne « exemplaire », en raison – selon la première critique proposée en français par Christophe de Voogd – « d’exigence théorique et de connaissance des réalités quotidiennes et de ce vigoureux engagement intellectuel sans la moindre concession partisane », Luuk van Middelaar a répondu à nos questions…

Question : Dans votre thèse, vous décrivez l’Europe à partir d’une distinction entre trois sphères (interne, externe et intermédiaire). Où placez-vous les peuples européens ?

Les trois sphères que je distingue concernent la façon dont les États européens ont organisé leurs rapports:

  • diplomatie traditionnelle façon « concert européen » dans la sphère externe;
  • un système institutionnel régi par un Traité pour les États participants, appelé dans le langage courant « Bruxelles », dans la sphère interne (Commission, Parlement, Cour avant tout);
  • une situation hybride où les États membres se rendent compte qu’ils partagent plus que les règles de ce Traité mais qu’ils sont condamnés (parfois malgré eux) à un vivre-ensemble dans le monde, comme un club d’Etats, dans une sphère intermédiaire qui s’est progressivement constitué et formalisé, par exemple dans les Sommets (Conseils européen) de chefs d’Etat et de gouvernement.

Quant aux peuples, en tant que peuples, ils se trouvent historiquement dans la sphère externe, où les États se confrontent, où le chacun pour soi règne entre nations. Le grand effort européen de la nouvelle sphère interne a été de vouloir les « européaniser », de faire basculer les allégeances des États-nations vers l’Europe.

Par exemple, avec la citoyenneté européenne, dont on espérait qu’elle pouvait sous-tendre (supporter) constitutionnellement la sphère institutionnelle du Parlement et de la Commission. Or on voit que ce grand bond n’a pas donné ce résultat. Même si les gens revendiquent désormais une identité européenne partielle, les identités nationales restent dans la quasi-totalité des États-membres dominants.

Depuis une quinzaine d’années l’effort se déplace donc vers la sphère intermédiaire, un objectif moins ambitieux mais beaucoup plus réaliste. Si les peuples ne vont pas devenir des Européens tout court, comment faire pour qu’ils se sentent au moins partie d’un même club européen? C’est tout le défi.

Question : A l’échelle de ce que l’Europe représente concrètement (50 ans d’histoire, 1% du budget des États membres, 15% des normes), ne pensez-vous pas que les « pro-européens » comme les « anti » ont réussi à surévaluer le poids réel de l’Europe ?

Non, je ne crois pas que des questions d’identité ou de formes politiques se mesurent en fonction du budget de l’objet en question. En plus, cela dépend de la façon dont on pose la question. Si on la retourne en parlant du poids ou du passé de l’État-nation ou de la démocratie nationale, qui sont le revers de la question Europe (ou au moins perçues comme telles) on est moins surpris de l’intensité du débat.

Question : Que pensez-vous du « déficit démocratique » : Quel est votre diagnostic ? Quelles serait vos remèdes ?

Le « déficit démocratique » est un terme inventé par les idéologues de la sphère interne: en 1979, à l’occasion des premières élections directes du Parlement européen, par un haut fonctionnaire de la Commission. C’est une métaphore de comptable; les entrées et les sorties doivent correspondre. Transposée à la politique, cette image propage l’idée selon laquelle un EX-ercice du pouvoir européen peut seul être contrôle et balancé par une IN-fluence du Parlement. Du coup, on ne se posait plus la question si le problème n’est pas dans les sorties (trop de décisions) ou si d’autres entrées existent (les parlements nationaux par exemple), puisque la réponse était contenu dans le diagnostic: davantage de pouvoir pour « Strasbourg ». Cela a permis au Parlement européen depuis 30 ans d’agrandir son pouvoir avec chaque modification du Traité, sans toutefois que les citoyens suivent.

Il nous faut donc nous débarrasser de ce terme. Je ne nie pas qu’il y a un vrai problème entre le pouvoir européen, tels qu’il est exercé par les États-membres collectivement, vis-à-vis de leurs peuples individuels. Cela demande avant tout un travail des politiciens nationaux: expliquer chez soi, en tant que ministre ou chef de gouvernement, qu’on porte des responsabilités européennes, impliquer les parlements nationaux et à travers eux les opinions publiques nationales. Il faudrait tirer tout ce monde dans le bain de la sphère intermédiaire européenne.

Reste le désir de drame, de conflits, d’histoires, sans lesquelles un corps politique ne peut pas respirer. Ici on voit qu’en Europe, la nécessité du compromis entre États est plus forte que le besoin de drame et de lutte qu’éprouve le public. Le succès d’après-guerre, dépolitiser et dé-dramatiser le jeu politique, se retourne comme point faible. L’Europe fait bailler.

Question : Quel est votre évaluation de la stratégie de Margot Wallström consistant à placer l’Europe au cœur de la vie quotidienne des citoyens ?

Depuis 2005 et l’échec de la stratégie symbolique constitutionnelle, la stratégie de communication de la Commission met l’accent sur les « résultats » ou les « avantages » que porte l’Europe aux citoyens. Cela a l’air modeste, mais ce n’est pas terriblement crédible. En règle générale, l’avantage de l’un est le désavantage pour un autre. Plus de subventions pour les uns, c’est plus d’impôts pour des autres. Plus de protection sociale se traduit parfois en moins de compétitivité économique. Le droit de se faire soigner à l’étranger (et dieu sait que je suis pour) a pour contre-effet l’angoisse de voir les lits de l’hôpital dans sa ville occupés par des étrangers (si vous permettez cette expression pour les habitants d’autres Etats-membres). Etc. Donc il s’agit à chaque fois de choix politiques, qu’il faut assumer comme tels. En dernière analyse, cela ne va pas sans un récit d’une identité et d’un espace démocratiques partagés.

Question : Que pensez-vous du projet de fusion entre la DG Communication et la DG Education & Culture qui semble à l’étude au sein de la Commission afin de cibler plus massivement les jeunes, la cible stratégique pour l’avenir de l’UE ?

Cela n’a pas grand intérêt. L’action de la DG éducation et culture a toujours été très proche des efforts de légitimer l’action européenne. Qu’on pense à « Erasmus », le programme devenue une vraie « marque », ou aux efforts pour amadouer les milieux intellectuels et artistiques avec des subventions. Là encore, je ne suis pas contre, l’État-national ne fait pas autrement, mais il faut appeler un chat un chat.

Réflexion sur l’organisation de la communication au sein de la Commission européenne

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Alors que la semaine dernière, plusieurs hypothèses circulaient sur la place qu’il conviendrait d’accorder à la DG Communication au sein de la Commission européenne pour faire face à la priorité du public jeune :

  • DG COMM élargie rassemblant communication, relations institutionnelles et citoyenneté ?
  • DG COMM rétrécie fusionnant éducation, formation, culture, jeunesse, sport, société civile et communication ?

la question principale – au-delà du découpage des « portefeuilles » entre directions générales – devrait porter sur l’organisation de la communication qu’il conviendrait d’optimiser afin d’atteindre les objectifs de communication.

Les objectifs de la Commission en matière de communication

Suivant le dernier document officiel émis en mars 2009 : « la politique de communication de la Commission européenne », les missions de communication de la Commission européenne sont :

  • faire mieux connaître l’Union européenne ;
  • créer un climat de soutien en faveur des politiques de l’UE et de ses objectifs ;
  • établir une certaine cohérence entre l’identité narrative et l’identité visuelle de ses activités de communication ;
  • procéder à un échange de vues avec les citoyens ;
  • promouvoir la citoyenneté européenne active ;
  • contribuer au développement d’une sphère publique européenne ;
  • mener des activités de diplomatie publique et de communication dans des pays tiers.

Les deux acteurs de la Commission en matière de communication

La DG Communication, placée sous une vice-présidente chargée des relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication :

  • propose, planifie et met en œuvre, en coordination avec les DG concernées, les priorités de la Commission en matière de communication ;
  • garantit une approche cohérente dans les questions de communication et d’information au sein de la Commission ;
  • maximise et évalue l’impact de la communication ;
  • démultiplie sa présence dans les États membres à travers un réseau de Représentations.

Le service du porte-parole, agissant sous l’autorité politique du président de la Commission,

  • est la voix officielle de la Commission européenne :
  • garantit un profil cohérent à l’égard de la presse avec des informations journalières sur toutes les politiques et activités ;
  • répond aux questions des médias et réfute les informations erronées ;
  • démultiplie sa présence auprès des médias nationaux via des chefs et chargés des relations avec la presse dans les Représentations.

Cette organisation de la Commission en matière de communication est-elle la plus pertinente ?

Certes, l’organisation territoriale des communicants de la Commission européenne semble particulièrement pertinente :

  • aspect à conforter : des Représentations au-delà des capitales des Etats-membres devraient être ouvertes dans les villes moyennes afin de toucher au plus près les public cibles, notamment les citoyens ;
  • aspect à améliorer : des communicants devraient également être détachés dans des pays tiers, ce qui ne semble pas encore développé.

Mais, l’organisation fonctionnelle des communicants de la Commission européenne semble relativement optimisable :

  • réduction de la dichotomie de métier entre d’une part, les équipes chargées des relations presse et d’autre part, tous les autres métiers de la communication ;
  • disparition de la dichotomie de hiérarchie entre d’une part, le président de la Commission et d’autre part, la vice-présidente chargée des relations interinstitutionnelles et de la stratégie de communication.

Ainsi, avec une Direction Générale Information et Communication (DG INFO-COMM) capable à la fois de produire une vision et des informations concrètes et aussi d’entrer en relation, de dialoguer avec les différents publics cibles, la communication de la Commission européenne serait plus à même de démultiplier les savoir faire au plus près de chaque problématique ou public.

Conférence « l’Europe, c’est qui ? » à l’institut néerlandais de Luuk van Middelaar, auteur de « Passage à l’Europe : histoire d’un commencement »

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Alors que les Français parlent de « construction européenne », les Anglais d’« intégration européenne » et les néerlandais de « coopération européenne », le fait européen – vingt ans après la chute du mur de Berlin – est indéniable.

Auteur de « Passage à l’Europe : histoire d’un commencement », voir la critique de cette thèse sur Nonfiction, Luuk van Middelaar était invité, mardi 29 septembre par l’institut néerlandais, à répondre à l’interrogation apparemment simple : « L’Europe, c’est qui ? »….

« Qui est-ce qui peut parler au nom de l’Europe ? »

Déjà en 1876, Bismarck notait « qui parle Europe à tort (…) j’ai trouvé le mot Europe dans la bouches des politiciens qui demandaient des concessions étrangères… ». Aujourd’hui, en est-il vraiment autrement ? Certes, des décisions sont prises au nom de l’Europe. Mais, les prétentions à parler au nom de l’Europe finissent souvent dans la « cacophonie », que l’on songe juste aux positions des Européens lors des conflits yougoslave ou irakien. Alors, l’Europe est-elle condamnée à demeurer un concept vide ?

« L’Europe, c’est des sphères concentriques formant une identité »

La « sphère externe de l’Europe » est délimitée par la géographie et l’histoire du « continent » :

  • y domine le discours intergouvernemental des États-nations ;
  • y règne le « concert européen », fait de jeux diplomatiques et de conflits militaires.

La « sphère interne de l’Europe » est définie par les traités instituant la « communauté » :

  • y domine le discours supranational des organes communautaires ;
  • y règne l’« esprit d’avant-garde », fait de visions intégrationnistes et de convictions fédéralistes.

La « sphère intermédiaire de l’Europe » est découverte par le « club » des États membres de l’Union, défini d’abord par les autres qui veulent y entrer et ensuite par le poids des responsabilités face à l’élargissement :

  • peu à peu émerge une « voix de l’Europe » lors des Conseils européens rassemblant les chefs d’Etat et de gouvernement ;
  • peu à peu émerge une « incarnation du corps politique de l’Europe » avec la présidence du Conseil de l’UE, exercée successivement tous les 6 mois par un chef d’Etat et de gouvernement.

Ainsi, progressivement, par la participation des autorités politiques nationales à la sphère intermédiaire, l’Europe, il faut s’en convaincre, c’est aussi nous, c’est notre identité.

« En sommes-nous au Moyen-âge de l’Europe, au moment de la naissance du purgatoire ? »

Proposant une métaphore religieuse :

  • la sphère externe serait l’enfer, l’Europe des intérêts, des guerres et de la Shoah ;
  • la sphère interne serait le ciel, l’Europe harmonieuse, unie, rêvée par les Pères fondateurs ;
  • la sphère intermédiaire serait le purgatoire, l’Europe désillusionnée, mais réelle et concrète.

« Le purgatoire surpasse en poésie le ciel et l’enfer, en ce qu’il représente un avenir qui manque aux deux premiers. » François René de Chateaubriand, cité par Jacques Le Goff dans « La Naissance du Purgatoire ».

Comment l’UE en arrive à lancer une campagne de communication sur l’obésité enfantine ?

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Consciente que la Politique Agricole Commune (PAC) demeure la première politique communautaire (politique ancienne remontant à 1962 et représentant aujourd’hui près de 40% du budget de l’UE), la Commission européenne s’attache à défendre l’agriculture européenne auprès de l’opinion publique par tous les moyens, notamment par le biais de la lutte contre l’obésité enfantine, véritable phénomène de société avec près de 22 millions d’enfants en surpoids dans l’UE et 5 millions en situation d’obésité. Comment l’UE en arrive-t-elle à lancer une campagne de communication sur l’obésité enfantine ?

Étape 1 : publication d’un « Livre blanc sur la nutrition »

En mai 2007, la Commission européenne aborde les problèmes de santé liés à la nutrition, à la surcharge pondérale et à l’obésité et propose une action à l’échelle de l’UE pour enrayer la multiplication des cas d’obésité.

Étape 2 : organisation d’une « Journée européenne de l’alimentation saine et de la cuisine de qualité »

En novembre 2007, la Commission européenne promeut une manifestation paneuropéenne et rassemble des fonctionnaires européens, des chefs de haut niveau et des écoliers « à l’occasion de démonstrations de cuisine saine et savoureuse et d’ateliers visant à favoriser un mode de vie équilibré ».

Étape 3 : actions « contribuant à une alimentation plus équilibrée et à des habitudes alimentaires plus saines chez les jeunes »

Entièrement financés par le budget agricole de l’UE – ce qui n’est pas sans soulever des critiques, notamment celles du think tank Timbro dans « The European Union’s Burden : Information dans communication to a reluctant people », la Commission européenne soutient :

  • Programme en faveur de la consommation de fruits à l’école : destiné aux enfants de 6 à 10 ans, doté d’un budget total de 90 millions d’euros pour l’année scolaire 2009/2010 (la facture sera réglée pour moitié par Bruxelles et pour l’autre moitié par les États membres, qui pourront puiser les fruits et légumes dans leur propre production ou les importer).
  • Programme de distribution de lait aux écoliers : existant depuis 1995, 22 sur 27 Etats membres ont choisi de participer à ce programme, aide totale pour l’année scolaire 2009 s’élève à 69 millions d’euros soit 305 000 tonnes de lait.

Étape 4 : campagne de communication sur l’obésité enfantine: « Mange bien, parce que ça le fait d’être en forme. »

Afin de compléter la stratégie de l’UE sur la nutrition, l’activité physique et la santé auprès des écoliers et collégiens de l’Union, Marianne Fischer Boel, Commissaire chargée de l’agriculture et du développement durable, lance aujourd’hui une campagne de communication « pour faire reculer l’obésité des enfants en Europe » :

  • volet événementiel avec une exposition itinérante organisée autour du slogan «Savoure, déguste et bouge» permettant à 18 000 enfants de 180 écoles dans 7 pays européens de prendre part aux activités et aux jeux organisés ;
  • volet virtuel avec une chasse au trésor interactive pendant 8 semaines sur le site web de l’équipe-saveurs de l’UE, où tous les élèves de l’UE âgés de 8 à 15 ans pourront tenter de remporter des articles de sports.