Comment (re)penser le modèle institutionnel de l’Union européenne ?

A l’occasion d’un colloque à l’Assemblée nationale le 19 mars dernier « Europe urgence, Europe espoir », la question institutionnelle, longtemps occultée, est débattue pour comprendre, selon les mots de Pierre Vimont, ambassadeur chevronné et modérateur, comment les deux logiques de la méthode communautaire (autour du triangle institutionnel) et de l’intergouvernemental (avec le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement) « se superposent sans s’imposer »…

Jean-Louis Bourlanges : « l’Union européenne, un très bon moulin à café mais très peu de grain à moudre »

Le président de la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale Jean-Louis Bourlanges reconnaît que les questions institutionnelles cassent les pieds de tout le monde, comme le disait Claude Imbert, le fondateur du Point « Quand j’entends parler d’Europe, je sors mon oreiller ».

Et pourtant, il ne faut pas faire de faux procès au système européen dont le droit est la traduction de choix politiques fondamentaux qu’il n’est pas inutile de rappeler. S’inspirant d’Habermas, l’Europe est à fois un pacte d’action avec les traités pour le modus operendi et un pacte institutionnel, une sorte d’accord sur nos valeurs qui correspondent aux trois ordres : l’ordre du corps avec la rationalité, l’ordre de la liberté de l’esprit et l’ordre de la charité, de la confiance dans la laïcité.

I. La question du déficit démocratique de l’Europe est beaucoup trop dramatisée.

Le procès est solidement instruit et largement soutenu par ceux qui contestent qu’une vie démocratique existe hors de l’État, par le péché originel technocratique où la politique est court-circuitée par l’absence de pouvoir au Parlement européen et le rôle de la Cour de justice et enfin par la vive contestation contemporaine, la mise en cause de la démocratie représentative.

L’organisation du système communautaire est assez proche de la perfection :

1. Dans l’UE, tous les pouvoirs viennent du peuple, de manière directe au Parlement européen, ou via les gouvernements nationaux au Conseil des ministres, et à la Commission européenne.

2. L’UE en outre est un système représentatif des États et des citoyens combinant les populations et les majorités gouvernementales.

3. La démocratie européenne doit être d’inclusion, et rester dans un schéma hégélien pour faire des synthèses, éviter les oppositions binaires, s’appuyer sur la pluralité de pouvoirs aux origines différentes afin de valoriser le compromis et la procédure de la majorité qualifiée est une manière de parvenir au consensus par d’autres moyen que l’unanimité, ce qui est très utile.

4. La démocratie européenne doit rester représentative pour exprimer la diversité des sensibilités.

Bref, il faut arrêter de s’attaquer aux institutions de l’UE, c’est un système frustrant mais fondamentalement adapté :

  • Un pouvoir supranational pour proposer sans effrayer avec la Commission européenne ;
  • Une décision pour avancer sans s’opposer avec le Conseil de l’UE ;
  • Un Parlement européen élu au suffrage universel pour être associé mais pas pour bloquer ;
  • Une Cour de justice pour dire le droit en cas de conflit.

II. Alors, qu’est-ce qui ne va pas dans l’Union européenne ? C’est le problème de la dévolution des compétences.

L’Europe a changé de nature. L’UE est une civilisation parmi les autres qui défend ses intérêts et dont les valeurs sont menacées. On est obligé de faire de la politique. Tandis que le dissensus s’est accru dans le corps de doctrines des valeurs qui sont mises en cause dans nos frontières.

Les compétences de l’UE sont problématiques. L’UE dispose de compétences de délégation par décision souveraine des États, sauf pour les compétences partagées. Le choix des compétences repose sur l’opportunité, l’intérêt des États plutôt que l’intérêt général. Les motivations de la dévolution des compétences sont irrationnelles, soit l’insignifiance, l’intérêt budgétaire ou la logique du donnant-donnant. Le portefeuille des compétences de l’UE répond à peu de logique sinon les restes de la logique gradualiste de la méthode Schuman/Monnet. Tout ce système ne permet pas de franchir la porte de la politique, sauf par mégarde (le commerce) ou exception (la PAC).

III. Que faut-il faire ? La priorité du défi budgétaire.

Pour faire sauter le verrou, apporter de nouvelles compétences, il faut généraliser la méthode communautaire. La révision des traités, nécessaire, n’est pas possible parce que certains États n’en veulent pas. La clause passerelle permettant de passer à la majorité qualifiée ou de substituer la procédure législative normale nécessite également l’unanimité. Il reste la coopération renforcée, mais il faut le consentement des États qui n’y participent pas et les parlements nationaux peuvent s’y opposer.

En conclusion, il faut trouver une voie moyenne entre l’Europe bisounours et l’Europe létale, c’est-à-dire qu’il faut s’introduire dans la logique de puissance, définir un domaine de puissance économique, technologique, diplomatique mais qui nous épargne le dilemme trop dur de la confrontation.

La priorité, c’est de débloquer le défi budgétaire, avancer sur le système des ressources propres de l’UE avec une taxe aux frontières, une taxe numérique et une harmonisation des impôts sur les sociétés. En bref, il faut appliquer la vraie méthode communautaire, qui définit certes des grands principes mais qui s’applique surtout à des objectifs précis et réalisables.

Luuk Van Middelaar : les progrès de l’Europe dans les opinions publiques, une des réalités liées aux changements politiques et historiques

La place du Conseil européen – que l’ancien conseiller du premier président permanent Herman van Rompuy connaît bien – renforce le système bruxellois, avec son autorité politique pour faire face aux événements donnant une capacité de décider de l’avenir de nos biens communs (la monnaie unique, les frontières extérieures, les politiques communautaires) face aux crises et aussi de convaincre les opinions publiques avec ce nouveau pouvoir d’improviser de nouvelles actions.

La place des opinions publiques européennes, dans tout l’édifice européen, c’est non pas une mais deux institutions européennes qui parlent au nom des citoyens. Il faut se défier de l’illusion de se focaliser uniquement sur la méthode communautaire et ne voir que le Parlement européen comme expression des citoyens, les chefs d’État et de gouvernement participent activement à la vie politique collective.

Certes, il faut voir que le Conseil européen doit augmenter sa capacité d’anticipation pour ne pas seulement réagir dans l’urgence face à des dangers quasi-mortels, il s’agit de trouver une meilleure articulation entre l’initiative entre les mains de la Commission européenne et l’autorité politique suprême qui donne l’impulsion.

Mais, il faut aussi constater l’immense pas dans l’intégration franchi par l’UE avec la crise covid sur le plan financier avec le plan de relance et sur l’achat commun des vaccins, malgré toutes les péripéties.

Pour la première fois, à la demande expresse des opinions publiques européennes, l’UE progresse. Cet appel à mettre de côté le corset des règles l’a emporté et l’initiative est venue de la sphère publique européenne émergente et d’un débat public qui a forcé d’agir et de briser des tabous.

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