Fabrique du récit

La crise de l’UE ne cesse de s’étaler et « sauf à sortir radicalement de la démocratie ; la condition de la légitimité, c’est le consentement de la population ». C’est le rappel de François Foret, l’auteur –  à relire en cette période – de « Légitimer l’Europe » publié peu après l’échec du référendum sur la Constitution européenne en 2005.

Parmi les conditions du consentement du peuple, « il faut que le pouvoir explique par le geste, l’image et la parole ce qu’il fait ». En d’autres termes, il faut que le pouvoir européen communique s’il veut rester démocratique.

Problème selon François Foret, l’UE a toujours été « consciente qu’il lui manque la capacité d’être mise en débat sans être mise en danger ».

En cette période de crise, la communication de l’UE peut-elle faire face au débat ou est-elle en danger ?

La crise de la légitimité actuelle de la communication européenne, reflet de l’inefficacité de l’UE

Dans le projet actuel de construction européenne, la légitimité de la communication européenne repose sur l’idée que l’UE serait plus efficace que les Etats-membres dans les fonctions qui lui sont confiées. C’est la thèse défendue par Antoine Bazantay dans « Europe efficace, Europe légitime ? – étude des stratégies et pratiques communicationnelles de l’UE ».

Ainsi, « l’UE ne puise sa légitimité que dans la réalisation concrète et efficace d’une fonction : la prestation de résultats concrets pour ses citoyens » autour du concept d’« Europe des résultats », largement repris par la Commission Barroso depuis 2004.

Autrement dit, la légitimité de la communication européenne reposerait sur l’efficacité supposée de l’UE et permettrait, selon l’auteur :

• d’une part, « l’avènement d’une identité européenne non pas comme produit de l’affect ou des sentiments, mais davantage comme déterminée par la satisfaction des intérêts de ses citoyens » ;
• d’autre part, « la communication fondée sur l’efficacité tendrait à imposer la vision d’une Europe par défaut, acceptée comme besoin plutôt que comme choix positif ».

Problème, cette « Europe des résultats » n’en produit justement aucun de tangible. Bien au contraire, « élitaire, asymétrique, et intouchable, la communication européenne demeure aujourd’hui inefficace pour améliorer substantiellement le dialogue entre l’Europe et ses citoyens », selon les propres termes d’Antoine Bazantay.

Ainsi, « il convient de se demander si le fonctionnalisme comme registre de légitimation de la politique de communication européenne alimente le « fossé » entre l’Europe institutionnelle et ses citoyens ».

Autrement dit, tandis que la communication de l’UE reposait sur le postulat de l’efficacité supposée de l’UE à satisfaire les intérêts et les besoins des citoyens européens ; l’inefficacité de l’UE entraînerait mécaniquement la crise de la légitimité de la communication européenne. Pas d’UE efficace, pas de communication de l’UE légitime.

Vers de nouvelles légitimités de substitution pour la communication européenne ?

Comment refonder la communication de l’UE en période de crise de la construction européenne ?

Plusieurs hypothèses tout autant insatisfaisantes les unes que les autres se présentent aujourd’hui :

1^e hypothèse : relégitimer la communication européenne non plus sur l’efficacité supposée de l’UE mais sur la légitimité de l’expertise. À la manière des technocrates appelés à gouverner lorsque les gouvernements démocratiques font « défaut », l’UE représenterait le dépassement de la « vieille politique » par une action rationnelle – peut être faillible – mais sans nul doute logiquement inéluctable.

2^e hypothèse : relégitimer la communication européenne non plus sur le consentement tacite mais sur l’ignorance assumée des citoyens, en revenant aux temps immémoriaux de la construction européenne reposant sur le « consensus permissif » des Européens qui cautionnaient sans le connaître le projet européen.

3e hypothèse : relégitimer la communication européenne sur une nouvelle forme de démocratie qui sans se revendiquer vraiment censitaire ou élitaire serait une coalition de bonnes volontés qui tâtonnerait à façonner un avenir commun.

Ainsi, la crise actuelle de l’UE entraîne par ricochet la crise de la communication européenne dont la légitimité reposait sur l’efficacité supposée de l’UE. Une nouvelle légitimité est à reconstruire. Communication européenne, année zéro ?

Pour la professeure Vivien Schmidt dans « Democracy in Europe – The EU and national Polities » publié aux presses d’Oxford, le dilemme de la construction européenne réside dans le fait que l’UE mène des politiques publiques non politisées (« policy without politics ») tandis qu’à l’inverse les États membres sont réduits à faire de la politique sans maîtriser les principaux enjeux de leurs politiques publiques (« politics without policy »). La solution consisterait-elle alors à politiser la communication européenne ?

Dépolitisation traditionnelle de l’UE + communication « administrative » européenne = sentiment de frustration chez les citoyens

Traditionnellement, le fonctionnement de l’UE – hérité d’une forte culture diplomatique – privilégie la recherche permanente du consensus en minimisant les points de vue contradictoires et en recherchant l’unanimité sur des positions diluées dans des précautions langagières.

Par conséquent, la communication européenne ne dérogeant pas à cette tendance profonde de la construction européenne, le discours de l’UE tend ainsi à dépolitiser les décisions en les présentant comme le résultat consensuel d’une confrontation d’expertises.

Une telle communication « administrative » soulève un sentiment de frustration chez les citoyens qui ont l’impression de ne pas pouvoir agir sur les politiques menées par des institutions sans visage.

Par ailleurs, non seulement cette forme de communication privilégie un sentiment d’incompétence politique des citoyens, qui se transforme irrémédiablement en abstention électorale lors des scrutins européens mais de plus, laisse le champ à l’expression d’intérêts organisés s’inscrivant dans cette rhétorique faussement consensuelle.

Conversion récente d’une communication « citoyenne » de l’UE au référentiel participatif et à l’impératif délibératif

Consciente de la distance sans cesse plus importante qui existe entre l’Europe et les citoyens, l’UE adopte une nouvelle démarche consistant à générer du consentement à l’Europe en encourageant des échanges contradictoires en vue de re-politiser le message européen.

Pour Philippe Aldrin et Dorota Dakowska dans « un regard sur les petits entrepreneurs de la cause européenne » publié dans la revue Politique européenne n° 34, « la conversion récente de l’UE au référentiel participatif et à l’impératif délibératif va à l’encontre d’un modèle politique largement fondé sur la négociation entre élites et la culture du compromis ».

Cette nouvelle stratégie de communication s’appuie :

• d’une part, sur la volonté de renouveler les techniques communicationnelles en s’appuyant sur des intermédiaires décentralisés appelés « petits entrepreneurs d’Europe » et,
• d’autre part, sur la valorisation de la dimension politique de la parole sur l’Europe.

Mais, cette approche n’est pas sans suscitée l’opposition farouche des autres partenaires de l’UE, selon Philippe Aldrin et Jean-Michel Utard dans « La résistible politisation de la communication européenne » voire selon eux « un mythe communicationnel contemporain où la politique n’est plus un processus rationnel d’accord entre experts mais une égalitarisation des prises de parole sur les problèmes publics ».

Autrement dit, l’appel à une forme politique des décisions européennes prises sur la base de divergences assumées, en vue de porter une ligne politique se traduit pour la communication institutionnelle de l’UE à promouvoir une approche fictionnelle d’une figure de « citoyen européen » abstrait et théorique. Cette approche se voit d’ailleurs portée par un ensemble d’acteurs relativement militants et tendanciellement minoritaires dans les sociétés.

Impasse d’un discours de communication de l’UE

Pour revenir à Vivien Schmidt, la communication de l’UE doit tirer les conséquences du dilemme « policy & politics » liée à la construction européenne.

Selon la fiche de lecture rédigée par Gaëtane Ricard-Nihoul, « la nature composite de l’UE fait que, quels que soient les efforts déployés pour améliorer son discours « de communication », l’UE restera dominée par un discours « de coordination », qui implique principalement les acteurs d’une politique sectorielle (policy actors) » : experts, fonctionnaires, intérêts organisés, figures officielles… Toute communication de l’UE directement destinée aux citoyens sans laisser le champ à la communication des États-membres demeure impossible.

Ainsi, quoique la politisation de la communication européenne puisse apparaître comme la solution pour renouer avec les citoyens européens, tout « discours de communication de l’UE » semble impossible.

Déjà 4 ans que Margot Wallström, Vice-présidente de la Commission européenne responsable de la stratégie de communication et des relations institutionnelles présentait – le 3 octobre 2007 – la stratégie « Communiquer en partenariat ». Et 3 ans depuis la signature de la déclaration politique, le 22 octobre 2008 au Parlement européen…

Bilan, défis et risques de la stratégie de communication européenne en partenariat

La stratégie consiste à relever le défi de la communication sur l’Union européenne par des partenariats en matière de communication entre les institutions européennes et avec les États membres.

Bilan des coopérations en communication européenne, d’après l’intervention de Vincenzo Le Voci, responsable de la politique d’information au Conseil de l’UE lors du colloque EuropCom 2011 :

1. Coopération inter-institutionnelle informelle :

• le Club de Venise qui s’organise autour d’une coopération large à l’échelle européenne sur la communication publique et européenne entre les directeurs de la communication des institutions européennes et des gouvernements des États membres ;
• le Groupe interinstitutionnel de l’information (GII) pour une coopération plus restreinte à la communication européenne, notamment pour définir des priorités inter-institutionnelles de communication annuelles.

2. Coopération transnationale :

• Actions de communication transfrontalières menées par une institution européenne comme par exemple les 12 « Forums transfrontaliers » présentés également à EuropCom par Katrin Ruhrmann, Directeur des Centre d’information du Parlement européen réalisés en 2011 dans 21 pays européens en 2011 autour de sujets régionaux tels que la stratégie autour du Danube, l’approvisionnement énergétique, la coopération douanière…
• coopération intergouvernementale dans des campagnes de communication européenne ad hoc.

3. Coopération incluant les gouvernements des États-membres :

• les partenariats stratégiques/de gestion en communication entre les institutions européennes et les États-membres ;
• la coopération en matière de communication européenne entre gouvernements nationaux et institutions régionales et locales voire avec des ONG.

Quels sont les risques majeurs des partenariats pour les acteurs clés, selon Vincenzo Le Voci ?

• Création et opération à l’intérieur d’une « bulle » ;
• Gestion sans mesurer la communication et sans savoir combien d’argent peut être mis sur les dépenses opérationnelles ;
• Action réalisée sous la houlette des institutions européennes en ignorant les gouvernements des États-membres.

Quelle est la valeur ajoutée du partenariat ?

• Dans la définition des messages : approche prospective, partage d’une vision commune et preuve de la valeur ajoutée de l’UE ;
• Dans l’organisation du travail : sensibilisation accrue des partenaires à la communication européenne, prise de conscience des moyens propres à chacun, confiance, respect mutuels et responsabilisation des acteurs ;
• Dans l’action : programmation pluriannuelle et planning cohérent, acquisition plus rapide de savoir-faire et de compétences, optimisation des ressources et des résultats.

Pistes pour approfondir les partenariats de communication européenne

Plusieurs pistes permettraient d’approfondir la stratégie de communication européenne en partenariat :

Compléter la coopération entre institutions européennes autour de priorités de communication par des budgets communs

Dans son discours de clôture à EuropCom, le Directeur général de la communication au Conseil de l’UE – Reijo Kemppinen (voir la vidéo) estime qu’« il est temps de travailler ensemble à de vrais partenariats. »

Alors que les partenariats sont au fondement de la stratégie de communication européenne, Reijo Kemppinen constate que moins de 5% des investissements totaux en communication des institutions européennes sont mis dans la coopération interinstitutionnelle.

Approfondir la coopération interinstitutionnelle consisterait donc à compléter la définition de priorités de communication communes par un partage sensible des budgets afin de mener des campagnes de communication conjointes vraiment efficaces et effectives.

Amplifier les partenariats de communication entre les institutions européennes et les États-membres avec les collectivités territoriales au-delà des seuls gouvernements

Actuellement, les partenariats de communication sont conçus pour être signés exclusivement entre les institutions européennes et les gouvernements des États-membres. Cette approche est conclue en 2011 par 3 partenariats stratégiques (Chypre, Rep. Tchèque et Irelande) et 18 partenariats de gestion (exécution du budget non plus en parallèle mais en commun entre la Commission et l’État-membre), dont la France.

Approfondir la pleine coopération avec les États-membres consisterait à permettre aux institutions européennes de conclure avec des collectivités territoriales (régions, villes…) des partenariats de communication à l’instar des partenariats existants pour les gouvernements.

Développer des partenariats de communication multiacteurs et multiniveaux, c’est-à-dire incluant les réseaux et associations de la société civile

Actuellement, les actions de communication menées avec le concours des acteurs de la société civile sont menées au cas par cas par les organes déconcentrés des institutions européennes dans les Etats-membres (Représentations de la Commission et Bureaux du Parlement européen). Cette forme de coopération est faiblement structurée et peu pérenne.

Approfondir la pleine logique de la coopération consisterait à inclure l’ensemble des acteurs publics et privés désireux de s’exprimer sur les affaires européennes dans des partenariats organisant les prises de parole et décuplant ainsi les effets et les résultats.

En conclusion, que faut-il retenir des partenariats de communication européenne ?

• un exercice concret pour sélectionner des priorités tangibles et apprendre à connaître et travailler avec ses partenaires ;
• une approche structurée (planification, coordination, mise en œuvre, évaluation) et claire (définition des rôles, des compétences et des responsabilités) ;
• une dynamique permettant de s’engager dans un véritable dialogue avec tous les acteurs sur la stratégie, l’identification des objectifs, des cibles, des instrument et un  partage des meilleures pratiques ;
• un renforcement des capacités à toutes les étapes de la communication et particulièrement en favorisant l’utilisation de canaux et outils existants et dans l’évaluation.

Vendredi 14 octobre, le nouveau centre des visiteurs du Parlement européen, à Bruxelles, devient la nouvelle vitrine de l’UE ouverte, gratuitement, sept jours sur sept, dans les 23 langues officielles…

Visiter les institutions européennes jusqu’à présent : un parcours du combattant

S’organiser une visite des institutions européennes – pour le citoyen lambda – n’est pas aujourd’hui chose très aisée.

Institution la moins ouverte au public, le Conseil de l’Union prévient d’emblée que « les visites doivent être programmées au moins deux mois à l’avance ». De plus, le visiteur impétrant doit montrer patte blanche : nom, adresse, numéro de téléphone, adresse électronique + deux possibilités de dates + le nombre et l’âge des participants (l’âge minimum est de 18 ans).

À peine plus accueillante, la Commission prévient qu’elle « n’organise pas de visites d’information pour des petits groupes (moins de 15 personnes) ou des particuliers. Pour des raisons de sécurité, il n’est pas possible d’organiser des visites guidées des bâtiments de la Commission ». Par ailleurs, les visiteurs doivent êtres « âgés d’au moins 15 ans ».

Seuls trois types de visites de la Commission européenne sont possibles :

• des séances d’information générale de 90 minutes destinées aux écoles et aux personnes n’ayant pas ou peu de connaissances sur l’Union européenne ;
• des visites personnalisées d’une demi-journée destinées aux étudiants ;
• des visites personnalisées d’une journée destinées entre autres aux groupes professionnels, aux partenaires sociaux (associations professionnelles et syndicats) et aux groupes d’intérêts (organisations féminines, groupes religieux, etc.).

Quoique l’institution européenne la plus ouverte, le Parlement européen limite l’âge des visiteurs à « au moins 14 ans » et réduit la plage horaire pour assister à une séance plénière dans l’hémicycle à quelques jours par semaine et quelques heures par jour.

Bref, visiter les institutions européennes n’est pas facile et surement pas une activité familiale.

Découvrir l’UE avec l’ambitieux Parlamentarium : un voyage virtuel à travers l’Europe

Décidé en 2005, Parlamentarium se revendique le second plus grand centre du genre au monde, après celui de Capitol Hill à Washington (coût de 421 millions d’€ pour une superficie de 53 800 m2).

Le Parlamentarium – dont l’origine est un condensé entre Parlamentum (grec) = parler et Atrium (latin) = suffixe désignant un endroit – attend 450 000 visiteurs par an pour un coût d’environ 21 millions d’€ et 5 400 m2, selon les « faits et chiffres » dans la note de background.

La population locale et les touristes y trouveront un large éventail d’outils multimédias immersifs et interactifs qui plongent les visiteurs dans un « voyage virtuel à travers l’Europe ». La description des animations dans le press kit ne fait que renforcer la prégnance du numérique :

• 1 jeu de rôle multimodes pour les lycéens ;
• 1 série d’installations interactives ainsi qu’1 mur de vidéos
• 1 projection en 3D d’une carte d’Europe évolutive avec « 90 points interactifs (…) des écrans mobiles faisant office de guides multimédias » ;
• 1 dispositif de vote interactif permettant de comparer son vote à celui d’autres visiteurs « C’est à vous de choisir » (la signature de la campagne d’incitation aux votes du Parlement européen pour les dernières élections européennes) ;
• 2 cinémas à 360 degrés : « une image gigantesque de l’hémicycle projetée sur un écran numérique panoramique à 360 degrés (…) assister aux débats et aux votes de façon à la fois ludique et captivant ».
• 700 guides multimédias personnels disponibles pour le public.

Ainsi, avec Parlamentarium, « la forteresse Europe baisse son pont-levis ». L’UE investit dans un complexe qui renvoie à la fois une image de modernité et de virtualité. Saura-t-elle rendre plus attrayante la visite du quartier européen à Bruxelles et plus didactique la découverte de la construction européenne ?