Fabrique du récit

Retour sur le débat « À la recherche d’une communication publique européenne : enjeux, moyens et nouveaux défis » organisé par les Jeunes Communicants Publics à la Maison de l’Europe le 4 juin dernier…

État des lieux : qui parle au nom de l’Europe en France ?

Au-delà de la communication politique européenne des Commissaires, des eurodéputés et des élus en général, la communication publique européenne est essentiellement portée au travers du partenariat entre les institutions européennes en France (Commission européenne et Parlement européen) et les institutions nationales (Ministère des Affaires étrangères et européennes, Secrétariat Général des Affaires européennes et Service d’information du Gouvernement).

Priorité : communiquer sur l’Europe auprès des jeunes

Jusqu’à présent, le partenariat de communication s’est attaché à communiquer chaque année depuis 2008 sur les principales priorités que représentent les élections européennes ou les fonds européens.

Actuellement, une orientation plus affirmée se dessine autour d’une priorité essentielle : la communication européenne auprès des jeunes, afin de combler le déficit de connaissances sur l’Europe, première étape avant de pouvoir communiquer sur l’actualité de la construction européenne :

• Les actions sur les années précédentes se sont concentrées pour donner de la visibilité à l’Europe en ligne auprès des jeunes ;
• Le programme « Back to school » de la Commission européenne est déployé en France afin que des fonctionnaires européens retournent dans leurs écoles pour incarner une Europe moins technocratique ;
• Le partenariat de communication en France s’interroge pour accueillir le ministère de l’Éducation nationale.

Stratégie : quelle communication publique européenne en France ?

Plusieurs orientations de la communication publique européenne en France se dessinent aujourd’hui :

D’abord, « la communication de l’UE ne joue pas dans la cour des grands » en matière de moyens et de budget.

Ensuite, la communication publique européenne ne doit être confondue ni avec l’éducation pédagogique, quoique cette mission soit de plus en plus essentielle, ni avec la démocratie participative, tout autant indispensable afin d’animer l’espace démocratique.

Enfin, la communication publique européenne doit parvenir à faire la synthèse entre une communication abstraite portant les valeurs et le projet de la construction européenne et une communication concrète sur les bénéfices de l’UE dans la vie quotidienne.

Bilan : quels sont les défis et les leviers de la communication publique européenne en France ?

Des évolutions animent les différents leviers de la communication publique européenne, encore confrontée à des défis considérables :

D’une part, la communication directe de l’Europe auprès des citoyens affine une double approche entre des campagnes « corporate » dans les grands médias, financées par la Commission européenne au détriment de ses Représentations dans les Etats-membres et des partenariats de communication qui par conséquent tentent de se localiser pour mailler les territoires.

D’autre part, la communication indirecte de l’UE se diversifie pour palier la faillite des « médiateurs naturels de l’Europe », entre des relations presse réorganisées à Bruxelles autour de messages plus politiques afin de sortir de la spirale infernale de la présence de l’Europe dans les médias et des actions renouvelées avec les « auto-entrepreneurs de la cause européenne » dans la société civile.

Au total, la communication publique européenne en France, malgré ses handicaps en termes de moyens, est en recomposition pour renouveler et décupler ses capacités à sensibiliser en priorité les jeunes, les médias, la société civile et les territoires.

À l’occasion du colloque international « L’Europe dans les médias en ligne » organisé à l’Institut des Sciences de la Communication (CNRS / Paris-Sorbonne) les 26 et 27 mai derniers, une table ronde s’est attachée à décrypter les nouveaux dispositifs et enjeux de la communication par et sur l’Europe…

Les interactions au quotidien entre des acteurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE

Caroline Ollivier-Yaniv, professeure des universités, Université de Paris Est-Créteil a présenté l’ouvrage collectif « les médiations de l’Europe politique » qui se positionne comme une prise en considération – non pas sur des objets traditionnels de la recherche comme la communication des institutions européennes ou l’espace public européen –des interactions au quotidien entre des acteurs à l’intérieur et à l’extérieur de l’UE.

Plus particulièrement, les différentes contributions s’attachent à différents acteurs qui participent de la légitimation de l’Europe politique :

• Les institutions dans toute leur diversité et hétérogénéité engagées dans la lutte pour le pouvoir ;
• Les porte-parole ou les acteurs de l’audiovisuel public européen qui sont deux exemples illustratifs de la production de la parole officielle européenne ;
• Les publics attendus et « inattendus » lié au tournant délibératif initié par Margot Wallström qui s’est traduit par plusieurs expérimentations, comme par exemple les consultations citoyens ;
• Les groupes d’acteurs en dehors des institutions qui exercent un contrepoids comme les ONG telles que Finance Watch ;
• Les acteurs publics « hors les murs » que représentent les collectivités locales à Bruxelles ;
• Les médias (émissions, programmes, sites) et les journalistes européens.

Une approche en contre point d’observation des transformations du travail politique

L’ouvrage « les médiations de l’Europe politique » (lire l’introduction) se place dans les études européennes comme des travaux en « contre point » qui évitent une approche trop « institutionnalo-centrée » au bénéfice des acteurs de la société civile qui doivent entrer en partie dans le processus décisionnel européen.

Au total, une telle analyse des interactions et des médiations offre un point de vue relationnel et stratégique à l’échelle des femmes et des hommes qui démontre que la communication publique et politique n’est pas balistique, c’est-à-dire visant forcément à produire des effets.

Les mondes de la légitimation de l’Europe politique offrent un lieu d’observation des transformations du travail politique : nouvelles formulations de demandes sociales, « empowerment » des citoyens, nouvelle place du numérique.

Aujourd’hui – c’est-à-dire sous la nouvelle Commission Juncker à la suite du renouvellement du Parlement européen en 2014 – la stratégie de communication de l’UE devient de plus en plus illisible. Pourquoi ?

La communication incarnée / personnelle des Commissaires ne fait pas une politique de communication européenne

La Commission européenne ne dispose plus de Commissaire titulaire d’un portefeuille à la communication ; le président s’est octroyé la tutelle directe sur la DG COMM mais jusqu’à présent n’a pas formulé de stratégie, au-delà d’une note de quelques pages sur le rôle des Commissaires comme porte-parole de l’institution et la réorganisation du service des porte-parole.

La communication institutionnelle / corporate de la Commission européenne ne fait pas la communication de l’UE

L’approche inter-institutionnelle définie dans la stratégie « Communiquer l’Europe en partenariat » est également au point mort, après le retrait unilatéral de la Commission européenne au profit d’une action de communication institutionnelle « corporate » unilatérale dont l’évaluation peine à convaincre.

En outre, le projet d’un plan de communication interinstitutionnel et pluriannuel de l’UE développé par le CoR, visant notamment à décentraliser la communication, quoiqu’ambitieux et fédérateur, est resté dans les limbes.

La communication auprès des citoyens ne fait pas une stratégie de communication européenne

Par ailleurs, la stratégie de communication de l’UE, à force de se concentrer sur la priorité de résorber le déficit démocratique de l’UE, semble s’être enfermée dans une démarche quasi mono-tâche de mieux communiquer auprès des citoyens. Toutes les actions, tous les discours ne semblent plus viser que ce seul objectif, quelque soit l’importance de le poursuivre.

Au total, la stratégie de communication de l’UE souffre actuellement d’une double faiblesse :

• d’une part, une conceptualisation déficiante qui ne fédère pas les faibles moyens consacrés par les institutions européennes pour communiquer et ;
• d’autre part, une formulation simplificatrice qui déséquilibre les messages au profit unilatéral des citoyens.

En une phrase, la stratégie de communication de l’UE correspond actuellement à un orchestre dont les instruments seraient désaccordés, chacun jouant sa partition et du coup la mélodie n’est pas harmonieuse et audible.

Avec la publication de la fiche technique sur le site du Parlement européen consacré à la « Politique de communication de l’UE », l’enjeu majeur des bases juridiques de cette action récente et fragile de l’Union européenne est précisément abordé. Qu’en est-il en l’état des textes européens ?

Un fondement juridique limité à la marge des traités pour la politique de communication de l’UE

L’introduction de la fiche synthétique est explicite sur le caractère limité des bases juridiques sur lesquelles s’appuie toutes les actions de communication de l’UE : « les traités ne contiennent aucun chapitre ni article spécifique au sujet de la politique de communication » :

La politique de communication n’est pas régie par les dispositions des traités mais découle naturellement de l’obligation qui incombe à l’Union d’expliciter son fonctionnement et ses politiques ainsi que la signification plus large de ce qu’est l’intégration européenne aux citoyens.

Autrement dit, et encore à ce jour, contrairement à toutes les autres politiques de l’Union européenne, la politique de communication est une action dont les fondements ne sont pas inscrits « dans le marbre » des traités.

Le Parlement européen précise donc que les actions de communication de l’UE ne disposant pas d’une base juridique dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne nécessitent un renvoi à l’article 352, qui laisse ouvert la possibilité d’agir dans le cadre de l’unanimité entre les institutions européennes :

Article 352 du TFUE : Si une action de l’Union paraît nécessaire, dans le cadre des politiques définies par les traités, pour atteindre l’un des objectifs visés par les traités, sans que ceux-ci n’aient prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen, adopte les dispositions appropriées. Lorsque les dispositions en question sont adoptées par le Conseil conformément à une procédure législative spéciale, il statue également à l’unanimité, sur proposition de la Commission et après approbation du Parlement européen.

Un fondement juridique récent via la Charte des droits fondamentaux de l’UE

Autre intérêt de la fiche de synthèse du Parlement européen, l’argument développé suivant lequel la politique de communication de l’UE repose sur les principes définis par la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, devenue contraignante et jouissant du même statut juridique que les traités européens en vertu du Traité de Lisbonne :

La politique de communication de l’UE se fonde juridiquement sur la Charte des droits fondamentaux de l’Union, qui garantit à tous les citoyens de l’Union le droit d’être informé sur les politiques européennes.

Avec la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, toutes les institutions européennes disposent d’un cadre commun pour leurs activités de communication auprès du grand public, grâce aux principaux articles traitant de l’information et de la communication :

• article 11 : droit à l’information et à la liberté d’expression, ainsi que la liberté des médias et leur pluralisme ;
• article 41 : droit d’être entendu et droit d’accès de toute personne au dossier qui la concerne ;
• article 42 : droit d’accès aux documents des institutions européennes ;
• article 44 : droit de pétition.

Au total, la politique de communication de l’UE se voit fondée à la marge des traités européens, ce qui révèle sa fragilité, mais également confortée avec les grands principes consacrés par la Charte des droits fondamentaux de l’UE appartenant depuis peu au « bloc de constitutionnalité » européen.