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Intelligence collective : pour une institutionnalisation d’un panel de citoyens européens

Alors que le « tournant participatif » initié par le plan D – Démocratie, Dialogue et Débat par Margot Wallström remonte à plus d’une décennie, le train de l’innovation en matière de participation des citoyens à la gouvernance européenne semble passer une nouvelle fois, pour enfin s’institutionnaliser ?

L’innovation : un panel représentatif d’Européens débat et vote sur le questionnaire en ligne des consultations citoyennes européennes

Lors du premier week-end de mai, un panel d’une centaine d’Européens venus de tous les pays membres de l’UE (hors Royaume-Uni) s’est réunis dans les locaux du Comité économique et social européen pour débattre et adopter… à la quasi-unanimité la liste des 12 questions qui seront utilisées pour la consultation citoyenne européenne déployée en ligne à l’échelle de l’UE par la Commission européenne, selon le reportage de Touteleurope.

Le succès auprès des participants semble reposer sur la canalisation appropriée de la participation tant sur le périmètre circonscrit au questionnaire que sur les modalités maîtrisées de consultation, de traduction et d’animation : travail en groupe, séances plénières, rédaction des questions, débats…

La réussite sera confirmée par l’évaluation indispensable confiée à la fondation Bertelsmann afin d’« évaluer si chacun a eu une chance de faire entendre sa voix lors de la consultation, si celle-ci est transparente, si les participants sont représentatifs de la diversité de la population ».

La démonstration est d’ores et déjà acquise que la participation des citoyens, lorsqu’elle est mesurée – tant au sens de limitée à une finalité qu’encadrée par des règles – est techniquement et politiquement possible à l’échelle européenne.

L’institutionnalisation : un forum annuel de l’intelligence collective européenne

Dans le cadre d’un programme de recherche au sein de la fondation Carnegie Europe, Stephen Boucher publie une réflexion stimulante : « How Citizens Can Hack EU Democracy » visant à déployer de nouveaux dispositifs de participation pérenne des citoyens à la gouvernance européenne.

L’une de ses idées consisterait, d’une certaine manière, à institutionnaliser une sorte de panel d’Européens afin de les impliquer de manière ciblée dans les discussions politiques.

Sur le modèle du premier sondage délibératif à l’échelle de l’UE, Tomorrow’s Europe, un sondage délibératif annuel pourrait être mené en amont des principaux sommets des Conseils européens et/ou éventuellement en amont du discours du président de la Commission européenne sur l’état de l’Union débouchant sur l’organisation d’un événement rassemblant à Bruxelles sur un week-end, dans les locaux du Parlement européen, un échantillon aléatoire de citoyens des vingt-sept États membres de l’UE afin de leur permettre de discuter des diverses questions affectant l’UE et ses États membres.

Ce concept présenterait divers atouts en termes de promotion de la participation démocratique aux affaires européennes :

Pour les institutions européennes, cela leur permettrait de développer leur capacité d’écoute des citoyens, et surtout de mieux comprendre comment se forgent et éventuellement évoluent des opinions sur l’Europe en fonction des informations portées à la connaissance des citoyens ;
Pour les citoyens, cela leur fournirait une tribune afin de dialoguer en étant préalablement informés et donc de mener une délibération de qualité, reflétant des préférences qui peuvent évoluer en fonction des dynamiques collectives ;
Pour les décideurs européens, cela leur donnerait un aperçu de ce que les gens pensent vraiment réalisable grâce à un effort de collaboration ;
Pour les médias, cela pourrait leur offrir des éléments, à échelle humaine pour traiter les affaires européennes.

Un tel format de sondages délibératifs afin de produire une intelligence collective européenne lorsqu’il est bien fait et utilisé à bon escient en mutualisant les ressources des institutions européennes, ne serait pas tant prescriptif que quasi méthodologique pour faire avancer l’Europe.

Au total, le panel des citoyens pour rédiger le questionnaire des consultations citoyennes européennes devrait représenter la première étape d’une institutionnalisation de la participation citoyenne au service de l’intelligence collective pour la construction européenne.

Consultations citoyennes européennes : comment se fabrique une opinion publique européenne ?

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Annoncées en fanfare par le candidat Macron, les « conventions démocratiques » sont rattrapées par « le principe de réalité », selon Euractiv, puisque seule une dizaine de pays européens devraient participer à des « consultations citoyennes ». Changement de nom, donc, changement d’ambition, aussi. Néanmoins, demeure l’enjeu de la fabrique d’une opinion publique européenne. Comment fonctionne le recours aux citoyens pour forger une opinion publique ?

L’opinion publique européenne occupe une dimension centrale dans le processus d’intégration et de légitimation européenne depuis les origines

Claudia Sternberg analyse le recours à l’opinion publique dans les discours des institutions européennes sur la légitimité de l’UE depuis les origines et montre que les appels visant à resserrer les liens entre l’UE et « ce que veut le peuple » ne constituent en rien un phénomène nouveau.

Du consensus permissif de l’opinion publique à l’égard de l’intégration européenne jusqu’au milieu des années 1970, à la politisation et polarisation croissantes de l’opinion publique dans le contexte de crise, la quête de légitimité a justifié le recours, quasi systématique, à des instruments de consultation et de participation des citoyens dans tous les domaines d’action publique.

Le défi aujourd’hui est de parvenir à canaliser et concilier des préférences, des intérêts et des identités contradictoires, en reconnaissant ces différences, sans pour autant prétendre les harmoniser.

La relation entre opinion publique et action publique est au cœur d’un processus continu d’accumulation de ressources constitutives d’une capacité de gouvernement. En somme, le recours à l’opinion publique vise à contribuer à rendre l’UE gouvernable.

Les instruments choisis dans la fabrique de l’opinion publique européenne contribuent imparfaitement à la capacité de gouvernement de l’UE

Céline Belot, Laurie Boussaguet et Charlotte Halpern étudient, à partir du choix et de la sélection des instruments de fabrique de l’opinion, leurs effets en termes de gouvernabilité du système politique européen.

Sur la longue durée, l’association des citoyens au projet européen a pu prendre de nombreuses formes, par le biais tant d’enquêtes quantitatives que de sondages délibératifs, destinés à faire « remonter » les idées des citoyens en amont des prises de décision.

Panorama des instruments de la fabrique de l’opinion publique européenne (1973-2016)

La fabrique de l’opinion publique européenne représente une forme d’instrumentation aux logiques propres, entre :

les Eurobaromètres standards, qui visent à la production et l’accumulation de ressource d’informations ;
les Eurobaromètres spéciaux, flashs et qualitatifs, des outils au service du pilotage de l’action publique ;
l’autre opinion publique européenne : le recueil de la parole citoyenne dans une logique de prospective et de légitimation du projet européen.

Les choix d’instrumentation des citoyens contribuent à la production et à l’accumulation dans le temps de ressources de gouvernement d’autant plus stratégiques qu’il existe peu de liens directs entre l’UE et les citoyens.

Mais, même les diverses initiatives destinées à associer les citoyens au projet européen dans le cadre du Plan D de la Commission européenne (Démocratie, Dialogue et Débat), n’ont toutefois pas permis de faire émerger une opinion publique européenne matérialisée dans le vote.

L’expérience du Dialogue National pour l’Europe : malgré sa qualité, n’a pas réussi à mobiliser suffisamment les citoyens

Les dernières décennies sont le témoin de nombreuses expériences menées au titre de l’écoute de la parole citoyenne, selon le rapport d’information de l’Assemblée nationale sur les conventions démocratiques de refondation de l’Europe.

Ainsi par exemple, le Dialogue National pour l’Europe, lancé en France en 1996, sous l’égide de Michel Barnier, alors Secrétaire d’État aux Affaires européennes et organisé pour répondre à un triple objectif : informer les Français sur les questions européennes, recueillir leurs espoirs et leurs craintes face à l’intégration communautaire et en dégager des perspectives sur la place de la France en Europe.

Le rapport parlementaire constate bien que « les enjeux auxquels voulaient s’attaquer ces dialogues citoyens ne sont pas si différents de ceux auxquels le processus des conventions démocratiques souhaite répondre : une absence de sens, alimenté par un manque de participation des citoyens. De plus, outre l’association de la société civile, la campagne informationnelle devait être, dans l’idée de ses promoteurs, une démarche transpartisane déconnectée de toute échéance électorale à venir. Enfin, pour éviter ce qui était encore perçu comme un traumatisme lié à la campagne sur le traité de Maastricht, il s’agissait d’orienter les débats sur l’apport de l’Union européenne au quotidien et de toucher les plus jeunes. »

« Les analyses du CEVIPOF expliquent l’échec partiel de ces Dialogues par des filtres organisationnels et des difficultés sociologiques, ainsi que par l’inadaptation de l’appareil étatique face aux questions européennes. De plus, une grande partie de la campagne s’est appuyée sur le réseau préfectoral pour organiser des conférences après lesquelles les citoyens n’avaient que peu de possibilité de participer aux restitutions. »

Au total, la fabrique une opinion publique européenne, au cœur du projet européen dès l’origine et l’objet d’un activisme de l’UE très diversifié dans ces instruments, sans toutefois parvenir à mobiliser massivement les citoyens achoppe surtout lorsqu’il s’agit de restituer et d’exploiter les résultats. Tant que les priorités de l’UE en termes de politiques publiques ne seront pas liées à l’évolution de préférences des citoyens, qu’il n’y aura ni réactivité démocratique (accountability) ni effets retours (policy-feedbacks), le statut de relation entre opinion publique et politiques publiques européennes restera « compliqué ».

Comment les Eurobaromètres brouillent les lignes entre recherche et propagande ?

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Lorsque la recherche académique s’intéresse de près aux enquêtes Eurobarmètres, les résultats sont décapants…

Généalogie d’une interrogation

Dès 1993, Elisabeth Noëlle-Neumann estime que l’instrument monopolisé par la Commission européenne pour produire l’opinion publique européenne est manipulé afin de rendre désirables les résultats les plus intégrationnistes.

Des chercheurs documentent les questions qui disparaîssent comme par exemple la disparition de la fameuse question « est-ce que l’appartenance à l’UE pour votre pays est une bonne chose ? » dans l’Eurobaromètre standard 73.

Martin Höpner et Bojan Jurczyk fournissent de nouvelles preuves avec 10 questions qui montrent des tendances manipulatives dans les Eurobaromètres standard de 43 à 73 publiés entre 1995 et 2010.

Des questions peu compréhensibles, plus complexes que nécessaire, trop hypothétiques et inappropriées au niveau de connaissances des répondants

Exemple 1 : une question sur la composition du Collège des Commissaires alors que sans renseignement sur les enjeux de la réforme de la Commission, la seule proposition disponible qui semble juste et équilibrée a reçu un taux d’approbation de plus de 70%, ce qui a permis à la Commission de revendiquer que « les citoyens veulent un Commissaire par État-membre ».

Exemple 2 sur le budget du projet de système de navigation satellitaire « Galileo » exploitée par la Commission européenne comme « une majorité écrasante des Européens est en faveur du projet financé par l’UE » alors que 60% des répondants n’en avaient jamais entendu parlé.

Exemple 3 : des questions sans connaissances préalables chez les répondants sur la confiance dans des institutions européennes comme la Cour des comptes européenne, le Conseil économique et social européen ou le médiateur européen, autant d’institutions largement méconnues mais pourtant systématiquement exploitées comme des succès en termes de confiance.

Exemple 4 : des questions hypothétiques trop complexes pour évaluer notamment l’impact des programmes de politiques économiques de l’UE d’ici 10 ans, dont le seul intérêt consiste à ce que les répondants se conforment à la réponse socialement désirable afin que la Commission européenne puisse déclarer que « les objectifs fixés dans la stratégie Europe 2020 semblent raisonnables pour les citoyens européens ».

Des options de réponses limitatives

Exemple 5 : La plupart des questions posées portent une orientation “Europe-friendly”, notamment « les intérêts de [notre pays] sont bien pris en compte par l’UE » tandis que l’introduction d’un item négatif au printemps 2008 sous la forme « l’UE impose ses vues à [notre pays] » (dernier item) a reçu immédiatement le plus haut niveau d’approbation et a été retiré 2 enquêtes seulement après.

Exemple 6 : Les questions sur l’élargissement de l’UE favorisent une vision intégrationniste, comme par exemple l’item « l’élargissement va aider à créer plus d’emplois ».

Insinuation et questions suggestives

Exemple 7 : une question suggestive introduite par l’accroche favorable à l’élargissement de l’UE, sans compter que le choix des réponses laisse entendre qu’il s’agit d’un fait accompli à moins de répondre spontanément par la négative.

Exemple 8 : une autre question suggestive sur les priorités de l’UE, puisque les réponses évoquent des actions « réussies » pour l’élargissement et l’euro, plus difficile de s’y opposer. Entre 2 enquêtes, le mot « successful » a été retiré pour l’élargissement et le soutien à baisser de 6%, commenté par la Commission européenne comme un soutien « virtuellement identique », tandis que le succès pour l’euro est resté dans les 21 enquêtes suivantes.

Options de réponse asymétriques, sans neutralité possible

Exemple 9 sur l’effet de l’appartenance à l’UE avec une question asymétrique : seuls les bénéfices sont mentionnés et l’option neutre n’est pas disponible, permettant souvent à la Commission de conclure : « une majorité croit encore que leur pays bénéficie de son appartenance à l’UE ».

Exemple 10 sur les bénéfices de l’union monétaire : 2 des 3 options de réponses sont en faveur, et l’option neutre n’existe pas.

Exemple 11 sur ce que l’UE signifie pour le répondant : 6 items sont positifs, tous parmi les premières réponses et 2 négatifs.

Effets contextuels : l’enchainement des questions influence les réponses

Exemple 12 : la première question porte sur les résultats positifs de l’UE introduisant un effet contextuel potentiel sur les questions suivantes portant sur le futur de l’UE.

Conclusion : que prouvent ces résultats ?

Toutes les violations (limitées compte tenu du volume des Eurobaromètres) orientent systématiquement les réponses dans une direction pro-européenne, ce qui laisse penser à une intention intégrationniste des concepteurs des Eurobaromètres, alors que ce n’est manifestement pas en biaisant les questions que l’opinion publique sera de nouveau favorable à la construction européenne.

Le plus grand service au projet européen des Eurobaromètres serait de ne pas brouiller les lignes entre recherche et propagande.

La relation des Français à l’Europe 10 ans après le référendum : « c’est compliqué »

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À l’occasion du dixième anniversaire de l’échec du référendum sur un projet de Constitution pour l’Europe, l’IFOP publie un sondage sur la relation compliquée des Français à l’Europe…

Un regard contrasté sur les conditions d’appartenance à l’Union Européenne

Encore une bonne majorité des Français juge l’appartenance de la France à l’Union européenne « plutôt une bonne chose », comme d’habitude à fortiori chez les jeunes, les CSP+.

Surtout, les Français adhèrent à certaines avancées de la construction européenne, comme la création d’une armée européenne (71%), l’élection d’un président de l’Europe au suffrage universel direct (60%) ou la création d’un poste de ministre de l’Economie et des Finances européen (59%).

En revanche, les Français sont majoritairement favorables à une remise en cause des accords de Schengen pour restreindre les conditions de circulation et d’installation des citoyens européens sur son territoire.

Une tendance négative après la crise de la dette de la zone Euro

Dorénavant, les Français formulent le souhait majoritaire (62%) de moins d’intégration européenne et de politiques économiques et budgétaires propres à chaque Etat.

Pire au cours de ces cinq dernières années de crise économique et financière, l’Euro, est davantage perçu comme un handicap (47%) que comme un atout (28%), même si les Français ne veulent pas pour autant un retour au Franc.

Retour de flamme sur le référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe

Enfin, si c’était à refaire, 10 ans après, l’intention de vote pour le référendum sur le TCE des Français est encore plus claire et nette avec 62% favorable au non, tandis que le non n’avait atteint « que » 55% des suffrages en 2005.

Au total, les Français nouent une relation complexe avec une Europe qui leur échappent et dont ses résultats leur déplaisent.

Les Français et l’UE : quelles sont les clés de lecture de l’opinion publique française sur l’Europe ?

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Dans à peine plus de 6 mois, la campagne des élections européennes battra son plein. D’ores et déjà l’opinion des Français sur l’Europe est auscultée de près par les sondeurs qui parlent de « perplexité » chez TNS-Sofres ou de « malentendu » pour CSA…

Perplexité et décrochage : les clés de lecture de l’opinion publique française sur l’Europe selon TNS-Sofres

Dans un sondage sur « l’opinion française et le rôle de l’Europe en matière de politique économique » publié en septembre dernier, TNS-Sofres offre notamment une perspective éclairante sur les mesures régulières de l’opinion publique grâce aux Eurobaromètres.

Première indication, l’image de l’UE s’est profondément dégradée auprès des Français. Majoritaire depuis 2002, les opinions positives sont dorénavant dépassées par les opinions neutres et sérieusement concurrencées par les opinions négatives. Par rapport aux dernières élections européennes, la dégradation est d’une dizaine de points dans la baisse des opinions positives et la hausse corrélative des opinions neutres.

Deuxième indication, le décrochage des Français quant à leur opinion sur « ma voix compte dans l’UE ». Depuis 2002, la part des Français estimant que leur voix ne compte pas dans l’UE n’a jamais été aussi importante et rassemble plus de deux tiers des Français aujourd’hui. Ce constat n’a cessé d’empirer depuis chaque Eurobaromètre biannuels depuis le dernier scrutin européen.

Malentendu et paradoxe : : les clés de lecture de l’opinion publique française sur l’Europe selon CSA

Récemment, un sondage CSA pour TerraFemina fait le point sur l’état de l’opinion publique française à l’égard de l’UE. Stupeur, une majorité de Français souhaite “moins d’Europe” (contre moins d’un sur cinq qui en souhaiterait davantage) même si près d’un tiers souhaite “ne rien changer” ou est “sans opinion”.

Pourquoi y a-t-il malentendu ? Parce qu’« en creusant davantage, on s’aperçoit qu’ils sont peu nombreux à appréhender la dimension “visionnaire” du projet, mais en revanche très nombreux à avoir un point de vue précis sur les conséquences négatives qu’ils ressentent au quotidien ».

Pourquoi y a-t-il paradoxe ? Parce que « bien que déclarant que l’Europe n’a pas beaucoup d’impact sur leur situation personnelle, les Français démontrent qu’ils en ont une perception malgré tout fortement influencée par leur vie quotidienne ».

Par ailleurs, « il y a bien un critère qui semble faire l’unanimité chez les Français, c’est la communication, ou plus précisément … l’absence de communication européenne ». Plus de 75% des Français – un unanimisme rare – ont le sentiment d’être mal informés sur l’UE.

La pédagogie et la parole politique responsable comme remèdes face au spectre d’un grand coup de frein

Pour Guénaëlle Gault, directrice Unité Stratégies d’opinions à TNS-Sofres, « l’Europe est devenue quelque chose de beaucoup trop conceptuel pour les Français qui ne se sentent pas vraiment concernés ni impliqués. La pédagogie est donc nécessaire mais elle n’est pas suffisante et elle doit participer à créer les conditions d’une meilleure appropriation ».

Pour CSA, « face à l’absence, unanimement reconnue par les Français, d’informations qui les aideraient à mieux comprendre le projet européen, la parole politique – qui occupe quasi exclusivement l’espace médiatique qui lui est consacré – porte une responsabilité considérable ».

Au total, l’état de l’opinion publique française est inquiétant au sujet de l’UE et risque de devenir alarmant pendant les élections européennes puisque la pédagogie et la parole politique responsable – deux opportunités rares en campagne électorale – sont les seuls moteurs de réconciliation des Français avec l’UE.