20 ans après : quel est l’actualité du diagnostic du rapport De Clercq ?

Afin de poursuivre le travail de refondation de la communication européenne sous la nouvelle Commission Juncker – après la période des origines – place aux « réflexions sur la politique d’information et de communication de l’UE » du rapport de l’eurodéputé Willy De Clercq. Que faut-il retenir du diagnostic, 20 ans après ?

1. Quelle est la situation ?

Encore plus aujourd’hui qu’il y a 20 ans, sur le diagnostic du rapport relatif à l’état de perplexité des citoyens européens, on ne peut hélas que constater une dégradation sur les différents secteurs.

Déjà en 1992, la construction de l’Europe est perçue comme dans un état de crise, une situation critique en termes de confiance, de crédibilité et d’approbation du public, « un sentiment d’anti-climax » – on ne saurait mieux dire.

Plus largement, 20 ans en arrière, déjà, la diversité des opinions publiques à l’égard de l’Europe est analysée entre enthousiasme et aversion, mais surtout ignorance et indifférence. L’attitude contradictoire et ambivalente des Européens à l’égard de l’UE s’observe toujours : l’identité européenne n’a pas encore été ancrée dans l’esprit des gens mais il existe cependant un certain nombre de valeurs communément partagées par les Européens.

Surtout, le constat que la communication européenne a été « inadéquate » demeure vrai :

  • la construction de l’Europe n’est pas communiquée de façon pertinente et convaincante auprès des citoyens de l’Europe ;
  • les politiciens et les fonctionnaires se plaignent qu’ils sont mal compris; mais ils limitent les efforts à une information froide et rationnelle, estimant apparemment que quelqu’un d’autre se chargera d’animer leur communication et de faire passer leurs messages auprès du grand public.
  • les journalistes (intermédiaires essentiels) ne peuvent pas transformer des informations ennuyeuses en excellentes nouvelles.

2. Quelles sont les causes ?

Le mauvais produit

Pour les experts rassemblés autour de De Clercq, notamment Jacques Pilhan, la principale raison de cette situation critique est que la Commission et certains États membres tentent de « vendre » le « mauvais produit ». Il ne s’agit pas de vendre des traités – et pourtant après Maastricht, il y en aura bien d’autre (Amsterdam, Nice, Lisbonne…) – mais de communiquer sur la communauté européenne.

Pas de direction stratégique

En plus, il n’y a pas – toujours pas d’ailleurs – de direction stratégique interinstitutionnelle pour orchestrer les différents émetteurs et veiller à ce que les campagnes de communication institutionnelles et sectorielles soient conformes à la stratégie générale.

Des messages abstraits

Du coup, l’Europe ne parle pas d’une seule voix – il y a une multiplicité de locuteurs et une inconsistance du message, trop jargon incompréhensible, pas assez lié à la vie quotidienne.

Mauvaise organisation

En outre, à Bruxelles, en 1992, il n’y a ni la structure et l’organisation, ni la puissance et les ressources financières, pour faire les changements nécessaires rapidement et efficacement. Et vingt ans plus tard ?

3. Quels sont les objectifs ?

Puisque l’Europe n’est pas seulement pour les élites intellectuelles mais concerne tous les citoyens européens – les politiciens devant assumer leur responsabilité – il convient donc de construire la sensibilisation et l’approbation du public à l’Union européenne. La communication, c’est comme la politique économique, plus les objectifs sont simples, plus il est vraisemblable de les atteindre.

Les messages de l’UE doivent donc être à la fois clairs, consistants, cohérents et convaincants.

Le changement de la communication européenne doit être perçu partout et par tous, une règle qui pourrait d’ailleurs de nouveau s’appliquer à la période actuelle de refondation de la communication de l’UE :

  • changement de ton pour attirer l’attention et être compris ;
  • changement dans la gestion de la communication et de l’information ;
  • changement de la place de la communication (influence et importance) dans le processus de prise de décision au jour le jour ;
  • changement dans la façon dont le professionnalisme est intégré dans toutes les activités ;
  • changement dans la manière dont les institutions européennes travaillent avec les médias (surtout les médias audio-visuels), et en particulier les médias nationaux et régionaux dans les États membres ;
  • changement dans le comportement indiscipliné des « émetteurs » afin d’éviter que Bruxelles soit blâmé pour les échec quand les États membres tirent le crédit pour les succès ;
  • changement dans le montant des ressources consacrées à la communication.

Par ailleurs, il est impératif que l’UE regagne crédibilité et confiance des citoyens :

  • besoin de faire preuve de compréhension et d’affinité avec les préoccupations de la vie quotidienne des gens ;
  • besoin de démontrer autodiscipline et fiabilité mais aussi courage et enthousiasme.

De même, l’UE doit démontrer son sens et son utilité réelle, expliquée franchement et honnêtement, sans se limiter aux couloirs du pouvoir à distance. Mais également, l’UE doit rendre transparents les risques derrières les décisions. Et surtout, l’UE doit faire des propositions pertinentes pour les citoyens, c’est-à-dire en rapport avec son/sa manière de vie, son/sa culture, ses espoirs, aspirations, craintes, préoccupations, besoins et désirs – la clé d’une communication réussie, c’est la pertinence.

20 ans après, le diagnostic des « réflexions sur l’information et la communication de l’UE » du rapport De Clercq demeurent particulièrement actuelles.

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Communication corporate de l’UE ou communication européenne décentralisée : that is the question

Au fil de l’année 2014, ce sont deux grandes orientations concurrentes pour la communication européenne qui se font face, chacune avec leurs champions et leurs arguments. De quoi s’agit-il ?

Communication corporate : le projet-pilote de campagne paneuropéenne de la Commission européenne

Dans un mouvement stratégique important de la DG COMM – l’un des rares sous Viviane Reding – une réallocation d’une partie des moyens s’est portée contre les partenariats de communication avec les Etats-membres vers un projet-pilote pour une campagne de communication corporate, selon le plan de management 2014.

La communication corporate repose sur l’idée de montrer la forêt plutôt que les arbres. Autrement dit, le projet pilote vise à communiquer l’Union européenne en tant qu’entité politique fondée sur des valeurs communes aux sociétés.

Lors de la réunion du Working Party on Information le 10 juillet dernier, la DG COMM a présenté deux atouts, selon elle du projet-pilote de communication corporate :

  • D’une part, introduire la communication corporate dans les bases juridiques de la nouvelle génération des programmes-cadres financiers pluriannuels ;
  • D’autre part, faciliter la mutualisation des ressources et la mise en œuvre plus efficace de plans communs partagés entre différentes Directions générales de la Commission.

En somme, la communication corporate se caractérise par une reconcentration des moyens, notamment financiers, entre les mains de la DG COMM se faisant au détriment des partenariats de communication avec les Etats-membres et les actions de communication des autres Directions générales.

Communication décentralisée : l’avis du Comité des Régions pour un plan de communication pluriannuel

Face à l’offensive de la DG COMM, le Comité des Régions se mobilise à sa manière et à sa mesure pour proposer une autre démarche, dans le prolongement de la stratégie de partenariat, qui demeure à ce jour, quoique fasse la Commission européenne, la seule approche de la communication qui soit officiellement approuvée et partagée par toutes les institutions européennes.

Dans un projet d’avis rédigé par Christophe Rouillon « Reconnecter l’Europe avec ses citoyens : communiquer mieux et davantage au niveau local », le Comité des Régions met sur la table un projet de Plan de Communication pour 2015-2019 : reconnecter l’Europe avec ses concitoyens.

À rebours d’une démarche corporate globalisante et uniformisante, l’avis plaide au contraire que « la communication de l’UE devrait être adapté aux cultures locales, tenir compte des enjeux nationaux ».

Certes, le projet d’avis du CoR « se félicite des campagnes de communication «pilotes» lancées au deuxième semestre 2014 par la Commission européenne à l’échelle de six Etats-Membres » mais précise également que cette communication corporate « pourrait constituer un autre pilier du Plan de Communication 2015-2019 de l’UE en tant que campagnes de proximité démontrant les effets concrets des politiques et de la législation européenne; propose de l’élargir aux autres Etats membres, d’y associer les régions et les villes, et d’y ajouter un volet interactif ».

Ainsi, dans un contexte de diminution des ressources dont disposent les institutions européennes pour leur communication pour la période 2014-2020, le débat entre communication corporate, menée par la Commission ou communication européenne décentralisée, portée par le Comité des Régions ne fait que commencer.

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Aux origines de la politique de communication de l’UE

Alors que la période est à la refondation de la communication européenne avec la nouvelle Commission Juncker, il n’est pas inintéressant d’explorer les premiers âges afin selon Philippe Aldrin et Nicolas Hubé dans « les affaires publiques européennes, un monde de médiations » d’« observer la persistance de l’impératif de « légitimer l’Europe » par la recherche continue de médias et de médiateurs de l’action publique de l’UE »…

1e étape : informer la presse

Dès les années 1950-1960, une véritable politique publique de l’information est amorcée par les exécutifs communautaires selon une conception dont l’inspiration est très proche du pragmatisme prôné par Jean Monnet, qui tient autant de l’éthique démocratique que de l’opportunisme politique.

« L’information régulière, précise et objective de la presse est la base de tout programme d’information. La Haute Autorité est un organisme public qui dépense des fonds publics. Ce n’est que si l’information de la presse est comprise comme une obligation de la Haute Autorité et si celle-ci s’en acquitte avec franchise et efficacité, qu’elle pourra également manier l’information comme un instrument politique d’emprise et d’influence sur l’opinion publique ; car, à défaut, toute action menée dans les domaines des Public Relations, de la vulgarisation, voire de la propagande, manque de base et se trouve vouée à l’échec. »

Extrait d’un document établi en 1960 par le service du porte-parole de la Haute Autorité de la CECA

La démarche consiste à affirmer que l’information sur l’activité des institutions communautaires est une obligation qui s’impose, une contrainte alors même que l’intérêt des médias et du public est encore imperceptible.

À une époque où la question de l’information du public, à tout le moins de la presse, pourrait sembler anachronique, la construction européenne dès son origine se dote d’une véritable démarche d’information.

2e étape : former l’opinion publique

Dans un rapport daté de 1972 et dédié exclusivement à la « politique d’information de la Communauté », les parlementaires européens affirment dans leurs considérants que :

« l’activité d’information des Communautés doit tendre à favoriser la formation d’une opinion publique européenne autonome, celle-ci conditionnant non seulement la continuité de la politique d’unification de l’Europe, mais aussi l’avenir de la démocratie parlementaire dans la Communauté ».

Autrement dit, la préoccupation des origines portant uniquement sur la presse s’élargit également à la formation de l’opinion publique, incluant de facto au –delà des seuls journalistes les « multiplicateurs d’opinion » que représenterait tout entrepreneur de la cause européenne auprès de ses propres publics.

3e étape : s’informer de l’opinion des citoyens

Cette stratégie de développement de l’appareil d’information et de participation à la formation de l’opinion conduit naturellement à la volonté de disposer d’instruments de « feedback » pour mieux connaître l’attitude des Européens à l’égard de l’intégration européenne afin de mieux agir.

Au début des années 1970, la structuration de la Direction générale à la Presse et à l’Information (« DG-X ») et la création du programme Eurobaromètre en 1973 traduisent la mise en instruments de cette politique.

4e étape : une politique de relations publiques

Afin de poursuivre le travail sur l’opinion publique, les institutions européennes établissent une participation active de toute une série de professionnels-partenaires extérieurs aux institutions communautaires et favorables au projet d’unification de l’Europe : journalistes accrédités mais aussi universitaires, syndicalistes, relais et réseaux d’information constitués par les chambres de commerce, les bibliothèques, les associations, etc.

Les contacts, transactions et échanges d’information avec les ressortissants des politiques communautaires s’organisent aussi parallèlement à travers les groupes d’experts. D’abord informels, avant de se routiniser et de s’institutionnaliser, ces groupes consultatifs rassemblent des représentants d’intérêts, des spécialistes et des fonctionnaires nationaux autour des hauts fonctionnaires de la Commission. En l’absence d’appareil bureaucratique maillant le territoire et de guichets où s’incarnerait son action, la Communauté active toute forme de médiations avec ses publics.

Dès les années 1960-1970, l’Europe politique cherche à tisser sa légitimité en démultipliant les arènes d’interactions, qu’elles soient publiques (la salle de presse du Berlaymont) ou discrètes (groupes d’experts), qui relient ses agents aux autres univers sociaux investis dans la construction européenne.

Ainsi, dès les origines, face au « problème de l’opinion publique européenne » que l’on désignera bientôt comme le « déficit de légitimité » de l’Europe, l’UE instrumente très tôt les relations publiques.

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Quels pourraient être les KPIs de la communication européenne ?

Les réflexions théoriques ne devraient pas empêcher d’aborder des enjeux tout aussi essentiels, portant sur les objectifs, chiffrés et mesurables, de mobilisation et de sensibilisation des opinions publiques au projet européen. Il s’agit des fameux « key performance indicators » ou KPIs, qui se trouvent notamment définis dans le projet d’avis au CoR de Christophe Rouillon « Reconnecter l’Europe avec ses citoyens »…

Le suivi de l’opinion publique européenne, le premier des indicateurs

Naturellement, les questions posées tous les semestres dans l’Eurobaromètre standard constitue le point de départ pour suivre les évolutions de l’opinion publique européenne et l’impact des éventuelles actions menées, notamment :

Une majorité de citoyens interrogés dans les enquêtes «Standard» d’Eurobaromètre sur les items : « ma voix compte en Europe », « je comprend les principaux processus de décision et les grandes politiques de l’UE », « je suis bien informés sur les questions européennes » et « j’ai une image positive de l’UE »

Les contacts directs avec les citoyens, l’indicateur le plus qualitatif

Quelque soit le canal de communication indirect privilégié (TV, radio, print, web…), la qualité du contact sera toujours moindre qu’un contact direct. Compte tenu de la complexité des enjeux européens et de la faible connaissance des citoyens, ce contact direct doit être privilégié, notamment via :

500 « Dialogues citoyens » organisés sur cinq ans, en veillant à quadriller l’ensemble du territoire de l’Europe et en évitant de se réunir systématiquement dans les grandes métropoles souvent déjà très sensibilisées à l’UE et saturées de colloques

277 déplacements d’un Commissaire européen dans chacune des régions d’Europe organisés chaque année pour écouter nos concitoyens et pour valoriser l’action de l’UE

Les principaux supports de communication, les indicateurs chiffrés

Au-delà des quelques campagnes de communication de proximité démontrant les effets concrets des politiques et de la législation européenne dans tous les Etats membres avec un volet interactif, la communication de l’UE doit reposer sur des outils efficaces et mesurables, dont par exemple :

100 000 supports de communication clefs en main et sans jargon pour toutes les collectivités locales et régionales dans l’UE… et surtout distribué auprès du grand public

100% de mention « Cofinancé par l’Union européenne » en remplacement des sigles de type FEDER, FEADER, FSE incompréhensibles par l’homme de la rue liés aux obligations de communication liées à l’attribution de subventions européennes

Le budget, l’indicateur essentiel

Parmi les chiffres clés, le budget est la variable qui conditionne tout le reste. Aussi, cet indicateur doit être suivi avec le plus grand soin :

100% des ressources dont disposent les institutions européennes pour leur communication pour la période 2014-2020

20 % du budget de communication de l’UE décentralisé au plan national et local, notamment vers les Centres d’information «Europe Direct» – Maison de l’Europe

Les partenariats, l’effet multiplicateur

Dernier indicateur à prendre en compte spécifiquement pour la communication européenne, les partenariats conclus avec différents types d’acteurs susceptibles d’activer un effet multiplicateur :

500 accords de partenariat avec télévisions et radios locales pour valoriser l’action de l’Europe et mieux faire comprendre ses mécanismes de décision via des débats donnant la parole à ceux qui vivent et bâtissent l’Europe au quotidien

500 partenariats stratégiques budgétisés entre les Représentations de la Commission et les autorités régionales et locales sur le modèle à plus petite échelle des projets-pilotes de partenariat stratégique, mis récemment en place entre Représentations de la Commission et autorités régionales

5000 municipalités, villes et régions « Amies de l’Europe » dans un réseau, afin de mobiliser, former et assister les responsables de la communication dans les États membres

Au total, évaluer les « indicateurs de performance » définis dans le plan de communication 2015-2019 de l’UE sur la base d’une méthodologie commune permettrait de mesurer l’impact des communications sur l’UE.

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Les 10 commandements de la communication de l’Union européenne

Dans un projet d’avis rédigé par Christophe Rouillon « Reconnecter l’Europe avec ses citoyens : communiquer mieux et davantage au niveau local » et discuté avant-hier au Comité des Régions, se dessine une grande première, la tentative de rédiger un « Plan de Communication (interinstitutionnel et pluriannuel) 2015-2019: reconnecter l’Europe avec ses concitoyens ». Quels seraient les principes partagés par les institutions aux niveaux local, régional, national et européen participant à la communication européenne

1. Partager l’enjeu politique et de communication de réconcilier les citoyens avec l’UE

Premier impératif, il faut parvenir à se mettre en commun d’accord sur la finalité fondamentale de la communication européenne : à quoi ça sert de communication sur l’UE, en voici une réponse intéressante.

2. S’accorder sur un concept de communication fédérateur qui valorise l’UE, son identité, sa raison d’être, ses valeurs et les résultats concrets de ses politiques dans la vie des citoyens

Il faut également répondre à la question récurrente et irrésolue du message principal de la communication européenne : quoi dire aux citoyens, en quelques mots sans lyrisme excessif, simplicité généralisante ou jargon technocratique.

3. Améliorer le dialogue – plus démocratique plus transparent – avec les citoyens

Une fois posée la mission ainsi que le message, encore faut-il définir la forme essentielle de la communication européenne, c’est-à-dire le mode le plus adapté : diffuser (top-down) ou dialoguer (bottom-up) ? Le dialogue démocratique et transparent répond aux meilleures exigences que l’UE pourrait se fixer, mais saurait-elle l’adopter et le pratiquer ?

4. Apporter une réelle valeur ajoutée, en accord avec les principes de subsidiarité et de proportionnalité

La définition des principes doit également inclure les effets et l’impact de la communication européenne, sinon la démarche demeure théorique. S’engager dans une communication qui « délivre » selon un mauvais anglicisme est une évidence, encore faudrait-il que ce soit proclamer et respecter.

5. Accorder aux autorités locales et régionales plus de responsabilité en tant que partenaires de la mise en œuvre d’une communication visant à jeter des ponts entre les citoyens et l’Europe

Ce 5e principe, qui s’explique logiquement dans la mesure où le texte est rédigé par un membre du Comité des Régions n’en représente pas moins une évidence trop souvent oubliée, à supposer que les Etats-membres soient également inclus. Sans courroie de transmission nationale/régionale/locale, la communication de l’UE, à l’échelle d’un continent se condamne, à agir seule, à obtenir des résultats forts limités.

6. Eviter la fragmentation et la multiplication des canaux, des priorités, des ressources et des styles de communication

La dispersion des moyens est sans doute le pire ennemi de la communication européenne, d’autant plus que ces moyens sont réduits, et sans doute appelés à l’être davantage si les résultats n’évoluent pas rapidement.

7. Arriver à une meilleure coordination des stratégies, des activités de la communication des institutions et des organes de l’UE

En une petite phrase, c’est toute l’architecture de la communication répartie entre les institutions européennes, et les directions et services au sein de chacune d’entre elles qui est questionnée, là encore fort logiquement au vue des résultats obtenus jusqu’à présent. Le temps d’une agence européenne de la communication de l’UE serait-il venu ?

8. Converger les politiques spécifiques de marque de chacune des institutions européennes afin de favoriser une vision d’ensemble du projet européen par les citoyens

En partie redondant avec le principe précédent, cette précision indique que son auteur ne poursuit pas l’idée pourtant précieuse d’une agence européenne de la communication de l’UE. Donc, à défaut, une vision convergente et d’ensemble semble à minima indispensable.

9. Professionnaliser et valoriser les politiques de communication et de participation des institutions européennes

Quoique de moindre importance à première vue, ce principe à usage interne est nécessaire pour s’assurer que la communication de l’UE est en phase avec les intérêts et les pratiques des citoyens.

10. Ne pas se limiter à des campagnes institutionnelles et de dernière minute à la veille des élections européennes

Dernier principe, le plus pragmatique n’en est pas moins incontestable. La communication de l’UE ne peut se cantonner à tenter de sensibiliser – en vain, le plus souvent – les électeurs européens.

Au total, ces « 10 commandements » sont certes un bel exercice de style mais surtout une base de travail sérieuse pour un véritable plan de communication interinstitutionnel et pluriannuel pour l’UE.

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