Les consultations citoyennes européennes peuvent-elles réduire le déficit civique de l’UE ?

Officiellement lancée par le président de la République à Epinal mardi 17 avril, les consultations citoyennes, qui disposent d’un site officiel « Quelle est votre Europe ? » font débat. Quelles sont les principales recommandations pour tenter de réduire le déficit civique de l’UE ?

Faciliter l’appropriation des citoyens : aller au-devant de tous les publics, dans leur vie quotidienne

Pour Valérie Gomez-Bassac, députée LREM, auteure du rapport d’information sur « les conventions démocratiques de refondation de l’Europe« , pour toucher la population silencieuse, il faut aller dans leur quotidien pour sortir des cercles des sceptiques ou des convaincus.

« Les individus doivent s’approprier ces consultations : si celles-ci concernent des domaines d’activité précis, les personnes se sentiront concernées. Allons donc dans leur quotidien, parlons de leurs passions, de leur activité professionnelle, de leur vie personnelle… elles verront alors ce que l’Europe leur apporte, elles diront ce qu’elles attendent de l’Europe, et elles nous feront éventuellement des remontées. »

Pour Chantal Jouanno, présidente de la Commission nationale du débat public – qui n’a pas été consultée selon La Croix – plaide pour la multiplication des approches afin d’aller chercher ceux qui sont loin de l’Europe : « débats mobiles dans des trains, bus qui se déplacent dans les quartiers populaires, tirage au sort de citoyens pour réfléchir au sein d’un « G400 », « ateliers de controverse » avec des experts… ».

Autrement dit, l’accent doit être mis sur l’accessibilité et l’ouverture du débat à tous les publics dans une démarche, selon l’expression dorénavant consacrée de « bottom-up » pour partir du terrain en multipliant les points de contact inattendus mais signifiants.

Réunir les deux conditions indispensables au débat démocratique : l’indépendance et la transparence

D’une part, il s’agit de clarifier la place et le rôle du gouvernement, comme le précise la présidente de la Commission nationale du débat public : « il convient de faire en sorte que l’organisateur ne soit pas le décideur, sans quoi il y aura toujours un défaut de confiance de la part des opinions divergentes ».

A mesure que les médias généralistes se saisissent du sujet, une certaine confusion s’entretient entre d’une part, la démarche partisane autour de la grande marche pour l’Europe organisée par la République en marche et d’autre part, les consultations citoyennes soutenues par les pouvoirs publics. Sous cet angle, les efforts de transparence et d’indépendance doivent être renforcés pour crédibiliser la démarche et lever le moindre doute.

D’autre part, Yves Sintomer, professeur de sciences politiques, spécialiste des questions de démocratie participative, interrogé par La Croix, regrette que le principe des consultations est « en retard sur les désirs mais aussi sur une série de pratiques » (…) « n’aboutissant pas à de réelles transformations, elles risquent en outre de renforcer au final la défiance. Et de donner aux citoyens l’impression qu’une fois de plus, ils sont consultés pour que rien ne change ».

S’inspirer des modalités participatives qui réussissent

Selon Yves Sintomer, plusieurs exemples devraient servir d’inspiration pour la démarche de démocratie participative européenne :

  • Faire participer des citoyens éloignés de la politique via des Assemblées tirées au sort, à l’instar de l’Irlande pour la révision de sa Constitution ;
  • Engager des citoyens organisés via des réunions publiques sur quelques thèmes européens centraux, à l’image du Grenelle de l’environnement en France ;
  • Donner un autre souffle au droit d’initiative européen, à l’exemple des votations référendaires directes, à valeur décisionnelle, comme en Suisse, en Californie ou encore dans certains Länder allemands.

Réussir la restitution : le point de départ

Dernier enjeu, clé pour la plupart, la restitution, selon Marie Dufrasne, de l’université Saint-Louis de Bruxelles, experte de la démocratie participative dans l’UE, doit faire l’objet d’un investissement afin de « faire un retour rapide vers les citoyens (avec justifications) pour qu’ils comprennent les points qui sont retenus, ce que les autorités vont en faire, etc. Sans cela, il y a un risque de déception immense. »

Cela doit se traduire notamment sous l’angle des efforts de communication qui devront être équitablement répartis entre les différentes phases de la consultation, que ce soit du recrutement des participants en amont à la restitution en aval.

Institutionnaliser la consultation autour de panels et forums délibératifs

Pour Yves Bertoncini, dans « Transformons l’essai des consultations citoyennes sur l’Europe », les institutions devraient recourir « plus systématiquement à des panels citoyens ou à des forums délibératifs réunissant un échantillon représentatif de Français ou d’Européens » en amont des grands choix et votes opérés par l’UE.

Au total, les recommandations sont particulièrement éclairantes pour mesurer le potentiel et les risques des consultations citoyennes européennes, qui se tiendront jusqu’à l’automne.

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Initiatives citoyennes européennes : bilan chiffré des résultats et de la visibilité médiatique

Enfin, un bilan consolidé des résultats et de la visibilité médiatique des initiatives citoyennes européennes est réalisé par le think tank Bertelmann Stiftung (Policy Brief + Factsheet)…

Bilan chiffré des initiatives citoyennes européennes : huit millions de signataires, zéro impact législatif

Avec une moyenne de 8 projets enregistrés chaque année, le bilan des initiatives citoyennes européennes est dramatique.

Certes, 8 millions de citoyens ont signé une ou plusieurs ICE. Néanmoins, seulement 4 des 48 initiatives enregistrées ont réussi à recueillir le million de signatures requis. La Commission a répondu à toutes les ICE réussies ; mais, à ce jour, aucune initiative citoyenne n’a été directement transposée dans un acte législatif.

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En dépit des nombreux obstacles sur le parcours, les initiatives citoyennes européennes demeurent un instrument dont le potentiel est encore largement sous exploité. Le bilan qualitatif montre que les conditions du succès résident autant dans le choix d’une thématique mobilisatrice, donc indirectement d’une audience de supporters potentiels prédéfinies que dans les ressources financières et les compétences de campagne des organisateurs.

Au total, l’initiative citoyenne européenne apparaît davantage comme un instrument pour les citoyens organisés, en d’autres termes, pour la société civile organisée.

Visibilité médiatique des initiatives citoyennes européennes : 500 mentions, 500 fois moins que la Commission européenne

Une visibilité médiatique des initiatives citoyennes européennes quasi inexistante : entre 2011 et 2017, seulement 516 mentions dans 14 pays et 84 sources, soit un peu moins d’un article par an et par média.

Une visibilité très différenciée selon les Etats-membres : la plus grande couverture médiatique de l’initiative citoyenne européenne enregistrée en Allemagne, au Luxembourg, en Autriche (représentant ensemble plus de 50% de toutes les mentions) tandis que presque totalement ignorée dans de nombreux États membres d’Europe centrale et orientale, ainsi qu’en Irlande, au Danemark et aux Pays-Bas.

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Une visibilité significativement différente selon les initiatives citoyennes européennes au fil du temps : après l’introduction en avril 2012, la couverture médiatique s’accélère sous l’effet de la nouveauté, puis elle devient étroitement liée aux initiatives réussies. « Right2Water » en 2013, « Stop TTIP » en 2014 (qui a été interrompu pour des raisons formelles); « Stop Vivisection » en 2015; et les deux initiatives « Stop TTIP» et « Ban Glyphosate » en 2017.

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Une visibilité médiatique plus forte pour le déficit démocratique de l’UE : Près de neuf fois plus de mentions sur le déficit démocratique de l’UE que sur l’initiative citoyenne européenne.

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Ce qui frappe, c’est que les résultats d’une initiative citoyenne européenne ne jouent pratiquement aucun rôle dans la couverture médiatique. Non seulement, l’audience liée aux signatures collectées ne semble générer presque aucune publicité dans les médias. Mais en outre, la valeur ajoutée de la couverture médiatique est décevante pour les initiateurs pratiquement invisibles aux yeux du public, pourtant susceptibles de donner un visage à leur campagne.

Au total, la couverture médiatique des initiatives citoyennes européennes, très maigre contribue à une prise de conscience de base, surtout pour s’opposer que pour proposer, sans effet de mobilisation via les médias et sans effet de bord transnational.

En conclusion, quoique le bilan, comme on pouvait s’y attendre, est particulièrement négatif, ses enseignements sont d’autant plus impératifs.

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Quels sont les enjeux des prochaines élections européennes ?

Quoiqu’il soit encore tôt pour parler du prochain scrutin européen en mai 2019, il est d’ores et déjà possible néanmoins de faire le tour des enjeux qui animeront très certainement la campagne. A quoi peut-on s’attendre ?

1/ « La pédagogie de la douleur » : l’enjeu de l’« europocalypse »

Le premier enjeu des élections européennes de 2019 réside dans la nature de la campagne qui ne sera pas « business as usual » en raison des mouvements d’opinions qui animent les espaces publics nationaux.

Comme le dit Jean-Marie Cavada, eurodéputé, lors d’un débat sur « Comment parler d’Europe ? » animé par Touteleurope, l’enjeu sera de faire comprendre que le destin des peuples européens est lié au projet européen, comme « la pédagogie de la douleur » au sujet du Brexit est en train de le démontrer pour les Britanniques.

En effet, la question de la survie de la construction européenne, telle que nous la connaissons, sera au cœur de la campagne électorale dans un contexte de poussée eurosceptique et/ou europhobe constaté au fils des dernières élections nationales.

La crainte d’un big bang politique européen, à savoir l’élection d’une majorité inédite eurosceptique au Parlement européen risque de représenter le premier enjeu, susceptible de mobiliser les électorats, pour le meilleur ou pour le pire, avec une véritable « europocalypse ».

2/ « To be Spitzenkandidaten, or not to be » : l’enjeu du leadership

Le deuxième enjeu des prochaines élections européennes porte sur le leadership au niveau des forces politiques européennes.

D’un certain côté, les partis politiques européens, en particulier le PPE pour la droite européenne dont les chances de succès ne sont pas minces, plaide pour le maintien de la procédure des Spitzenkandidaten qui vise à imposer la tête de liste capable de réunir une majorité parlementaire comme candidat au poste de président de la Commission européenne.

D’un autre côté, les chefs d’Etat et de gouvernement et en particulier le président de la République française plaident davantage pour respecter la lettre du traité de Lisbonne qui les invite à choisir un président de la Commission européenne qui reflète les résultats des élections européennes sans se lier les mains. Une manière pour Emmanuel Macron de tenter d’imposer une nouvelle force politique centrale à l’échelle européenne qui serait un hold-up de l’élection européenne à l’image de son succès en France.

Quoiqu’il en soit, les négociations en coulisses entre les forces politiques pèsera encore davantage dans l’interprétation des résultats électoraux et la physionomie des prochaines institutions, tant au Parlement européen qu’au sein de la Commission européenne.

3/ Le respect des principes : l’enjeu de la confiance

Troisième et dernier enjeu à ce jour portant sur les élections européennes, la question du respect des principes comme pierre angulaire d’une prochaine campagne électorale marquée par les transformations des médias traditionnels et des médias sociaux.

Du côté des citoyens, les répercussions du scandale Cambridge Analytica qui frappe Facebook et plus largement le nouveau contexte lié à l’application du règlement général sur la protection des données, le RGPD, pèseront pour une pression accrue du respect de la vie privée sur les réseaux sociaux. Cette pression s’exercera en particulier sur les investissements publicitaires sur les réseaux sociaux dans un contexte électoral.

Du côté du Parlement européen, le respect de la traditionnelle neutralité non partisane de la campagne de communication de l’institution est également en question, en raison du choix revendiqué de mener des actions offensives, justifiées notamment pour faire face au défi des fake news, selon Jaume Duch, le directeur de la communication du Parlement européen sur Euractiv.

L’importance du respect des principes d’éthique et de transparence constitue un véritable enjeu de crédibilité, qui aura un impact sur la communication, tant pour les partis politiques européens que pour le Parlement européen.

Au total, la campagne des prochaines élections européennes s’annonce inédite tant par son importance pour l’avenir du projet européen que par ses modalités en termes de communication.

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A quoi pourrait ressembler le futur service de presse de l’UE ?

Malgré plusieurs tentatives pour réorganiser la prise de parole de l’UE auprès des journalistes, le service des porte-parole de la Commission européenne n’est toujours pas parvenu à convaincre, si l’on en juge le billet de Jean Quatremer « La Commission et les médias : l’éternel retour« . Que faire ?

Les échecs d’une vision trop « politique » de la fonction de porte-parole de l’UE

Avec un premier modèle reposant sur le principe d’un porte-parole par Commissaire, sous la Commission Barroso, le service de porte-parole s’est révélé, à l’usage, beaucoup trop inaudible. La multiplication des prises de parole, voire la compétition pour tirer la couverture à soi s’est traduit par une vision fragmentaire et éclatée des actions de la Commission européenne, rendant encore plus compliqué le travail des journalistes.

Du coup, le nouveau service des porte-parole de la Commission Juncker modifie son approche avec un porte-parole par grandes politiques publiques, en gros un porte-parole par Vice-Présidence de l’institution. Les premiers résultats, sous l’angle de la lisibilité de l’action de la Commission et de son inscription dans une vision d’ensemble, sont plutôt encourageants. Néanmoins, la parole se trouve assez rapidement trop verrouillée, puisque chaque mot est ausculté selon ses implications et conséquences politiques. Très vite, le verrouillage et la langue de bois s’installent, là encore, au détriment de l’efficacité et de la performance auprès des journalistes.

Au total, vouloir imposer le poids de l’institution sur le service de presse, que ce soit son organigramme (1 porte-parole par Commissaire) ou son programme (1 porte-parole par grandes politiques publiques) ne marche pas.

Les pistes pour une vision plus « pragmatique » de la prise de parole de l’UE

Plusieurs pistes pourraient constituer autant de jalons pour réfléchir à la prochaine réorganisation indispensable du service de presse.

Quoique sans doute la plus pragmatique – mais la plus éloignée de l’esprit européen, donc, impraticable – la réorganisation la plus logique serait de répartir le corps des correspondants de presse en fonction de leur nationalité, afin de s’assurer d’une concordance entre les porte-parole et les Etats-membres. Une maîtrise de la langue maternelle et de la culture journalistique nationale, une meilleure connaissance du paysage médiatique constitueraient autant d’arguments évidents mais insuffisants.

Une autre approche, plus digne d’intérêt, mais toujours insatisfaisante, consisterait à réorganiser le service de porte-parole en fonction des grandes familles de médias : TV, radio, presse écrite et web. Une telle réorganisation permettrait de mieux prendre en compte les attentes et besoins spécifiques des différents types de presse, notamment les forte différence en termes de temporalité et de ressources nécessaires ce qui serait un vrai plus pour mieux diffuser les messages de l’UE, même si une telle réorganisation semble à contre-temps et apparaîtrait comme un contre-sens par rapport à l’évolution des médias, qui tend plutôt à la convergence et à l’exploitation de marque-média sur différents supports.

Reste du coup une dernière piste à explorer : envisager une réorganisation du service de presse de l’UE qui s’organise en fonction de la manière dont les rédactions des médias se structurent elles-mêmes. Une correspondance entre les grands services d’un média, et les différents porte-parole de l’UE favoriserait le travail des journalistes et accompagnerait le mouvement le plus visible à Bruxelles de spécialisation des correspondants de presse, qui ne couvrent plus uniquement l’UE dans son ensemble mais se concentrent sur quelques grandes politiques publiques : éco/fi ; tech/numérique ; environnement/énergie…

Concrètement, cette réorganisation signifierait qu’il s’agirait de distinguer entre une fonction de porte-parole politique incarnée par un porte-parole de la présidence de la Commission européenne, dont les reproches de langue de bois n’entacherait plus l’ensemble et un service de presse, avec des porte-parole plus thématiques, réorganisé indépendamment de la structure ou des priorités de la Commission mais selon les grandes rubriques dans les médias.

Simple effet d’affichage ? Non, plutôt une clarification des missions politiques et thématiques dans une meilleure prise en compte des véritables conditions de travail du corps de presse à Bruxelles.

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Consultations citoyennes : les Européens sont-ils prêts pour une citoyenneté démoï-cratique ?

Avec les consultations citoyennes dans toute l’Europe cette année, les Européens sont et peuvent-ils devenir des citoyens démoï-cratiques (non pas issus d’un seul demos mais de plusieurs demoï) pour pleinement participer à la politique européenne, s’interroge Achim Hurrelmann ?

L’enjeu cognitif des connaissances démoï-cratiques institutionnelles des Européens

La démocratie exige un ordre institutionnel qui impose des exigences cognitives significatives aux citoyens. Afin de participer efficacement aux consultations citoyennes, ils doivent comprendre le caractère fondamental de l’UE en tant que système de compétences partagées. Ils doivent être conscients que les États membres ne sont plus omnipotents mais que l’UE n’est pas non plus omni-compétente. Les citoyens qui ne possèdent pas cette connaissance seront limités dans leur capacité à participer.

Les études d’opinion montrent, au niveau le plus abstrait, que la majorité des citoyens européens est consciente du fait que les compétences politiques sont désormais partagées entre l’UE et ses États membres. La plupart des Européens sont également en mesure d’exprimer des opinions différenciées sur l’opportunité de la participation de l’UE dans différents domaines politiques. Cependant, les connaissances sur les institutions et les politiques au niveau de l’UE sont encore trop limitées.

Une raison de ces déficits de connaissances est probablement l’engagement limité de nombreux citoyens dans la politique de l’UE. La politique de l’UE est beaucoup moins souvent discutée que la politique intérieure dans les débats politiques entre citoyens.

Ces déficits de connaissances façonnent également la perception des citoyens de la démocratie dans l’UE. Le faible niveau de connaissance s’accompagne souvent d’une indifférence généralisée à l’égard des affaires européennes. Dans les discours citoyens, le « déficit démocratique » de l’UE n’est généralement pas défini en termes institutionnels (par exemple, en soulignant le pouvoir limité des Parlement européen), mais plutôt exprimé comme une perception fondamentale de la privation de droits de la politique européenne : le sentiment d’être dirigé par une organisation dont on sait trop peu, et qui semble éloignée et inaccessible.

L’enjeu affectif des identités démoï-cratiques collectives européennes

La multiplicité des canaux démocratiques – et l’exercice des consultations citoyenne en particulier – exige que les Européens puissent adopter une variété de perspectives et puissent passer d’un rôle à un autre selon sur les opportunités participatives.

En d’autres termes, les citoyens doivent posséder et être capables de naviguer dans des identités multiples et flexibles. Cela n’exige pas une prédominance des identités européennes par rapport aux autres, mais exige que « l’Europe » ait une certaine signification pour les Européens et qu’ils possèdent une curiosité éclairée qui motive la participation. Si de telles orientations affectives n’existent pas, les Européens seront incapables d’exercer leurs pleins droits démocratiques et n’utiliseront pas toutes les opportunités de contribution démocratique.

Les études d’opinion publique révèlent que les citoyens européens peuvent, en principe, être en relation avec plusieurs niveaux politiques en même temps. Ce qui est préoccupant du point de vue de la démoï-cracie, c’est évidemment le nombre important de citoyens dans tous les Etats membres qui se définissent uniquement par leur nationalité. Il est en effet douteux que les citoyens ayant des identités nationales aussi exclusives aient la motivation et la « curiosité éclairée » pour utiliser davantage des opportunités de participation européenne.

Les identités collectives ne sont pas immuables, mais plutôt sensibles aux déclencheurs situationnels. Si les identités nationales exclusives de la population de l’UE constituent un obstacle important à la mobilisation dans l’UE, il n’est pas inconcevable que les composantes identitaires européennes soient « éveillées » même parmi les citoyens qui s’identifient uniquement à leur État membre. Cela nécessite toutefois un déclenchement actif par le biais de discours sur l’identité, de campagnes d’éducation civique, de sensibilisation active par le biais de relais d’opinion, de médiatisation intense et durable, etc.

À l’heure actuelle, il semble raisonnable de conclure qu’une part importante de la population de l’UE ne possède pas les types d’identités multiples et flexibles nécessaires pour en faire des utilisateurs compétents de tous leurs droits démocratiques dans un système européen multi-niveaux et multi-centrique.

Les qualités démoï-cratiques des Européens, le défi des consultations citoyennes européennes

Pour réussir en pratique les consultations citoyennes européennes, il faut non seulement prendre en compte la conception institutionnelle du dispositif, mais surtout les qualités que les Européens doivent posséder – les compétences cognitives et les motivations affectives – pour participer pleinement et efficacement en tant que citoyens démoï-cratiques.

Ces qualités ne sont pas aujourd’hui largement partagées dans la société. Il n’est pas inconcevable que cela puisse changer à moyen et à long terme : les citoyens de l’UE sont clairement conscients que la politique européenne se déroule désormais dans un cadre multi-niveaux et multicentrique, et beaucoup cherchent à adapter leurs modes de pensée et d’action politiques à ces réalités. Néanmoins, la prise de décision multi-niveaux et multi-centriques est perçue par un grand nombre de citoyens avec une anxiété considérable, alimentée par des perceptions de leur propre incompétence face à la complexité du système.

Les inégalités participatives fondées sur des facteurs cognitifs ou affectifs existantes risquent d’entraîner la démobilisation et de réduire considérablement la portée potentielle. En d’autres termes, si les exigences de la citoyenneté démocratique ne sont pas satisfaites, la mise en place des consultations citoyennes risquent de rendre plus sévères les inégalités participatives dans la société européenne. Les citoyens ayant une meilleure connaissance du système politique européen à niveaux multiples et multicentriques et des identités plus diverses et plus flexibles auraient plus d’opportunités participatives que d’autres, et les décideurs seraient principalement responsables devant eux.

Au total, les consultations citoyennes européennes, sans démarche antérieure ou parallèle de sensibilisation, de médiatisation et d’éducation civique, menacent d’accentuer davantage les inégalités participatives déjà existantes parmi les citoyens européens.

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